Макияж. Уход за волосами. Уход за кожей

• В 1990 году – создал Центр прикладных политических исследований ИНДЕМ («Информатика для демократии») вместе с С.Б. Станкевичем;
• с февраля 1993 года по февраль 1994 года – член Президентского совета, участник Конституционного совещания по разработке новой Конституции РФ;
• с февраля 1994 года по сентябрь 1997 года – помощник президента Б.Н. Ельцина;
• в 1994 году – член объединенной комиссии по координации законодательной деятельности;
• с мая 1997 года – член комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства в РФ;
• с 1997 года по настоящее время – президент Фонда ИНДЕМ (правопреемника Центра ИНДЕМ).

Георгий Александрович, не могли бы Вы описать те исторические развилки в истории новой России, которые определяли ее будущее?

Одной из первых развилок в истории новой России был апрельский референдум 1993 года и его последствия. Ему предшествовала серьезная политическая борьба - и за само проведение референдума, и за выносимые на него вопросы, которые, в конечном итоге, продиктовал IX (внеочередной) съезд народных депутатов РФ. Два вопроса были о Ельцине: доверяете ли вы президенту и одобряете ли социально-экономическую политику, проводимую им и правительством? А два других - о досрочных выборах президента и народных депутатов.

Результат оказался неожиданным для всех. По первым двум вопросам россияне сказали «да», а по третьему и четвертому - «нет». То есть Ельцина и его политику одобряем и не хотим перевыборов ни президента, ни съезда. В общем, работайте! Так страна миновала первую развилку - и тут же уперлась во вторую, за которой была трагическая осень 1993 года.

Почему так получилось? Сразу после оглашения результатов референдума и Руслан Хасбулатов, и Александр Руцкой публично заговорили о том, что, мол, за Ельцина голосовали «одни алкаши и наркоманы». Такими высказываниями они фактически дезавуировали результаты референдума. Что еще хуже: эта позиция представительной власти - да еще в союзе с вице-президентом - вдохновила и спровоцировала «непримиримую оппозицию» на столкновение с ОМОНом во время первомайской демонстрации. Погиб сотрудник милиции Владимир Толокнеев - он был раздавлен грузовым автомобилем, за рулем которого находился один из демонстрантов.

Мне кажется, тогда Ельцин упустил момент - нужно было распустить съезд. На волне победы на референдуме 25 апреля 1993 года он мог это сделать совершенно спокойно. Борис Николаевич потом писал в своих воспоминаниях, что проект указа он носил во внутреннем кармане пиджака с мая. Текст документа неоднократно менялся и редактировался, и только 21 сентября 1993 года он подписал его - Указ Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ».

- Почему не раньше?

Моя версия связана с развенчиванием мифов, которые долгое время слагались вокруг фигуры первого президента России. Многие из них абсолютно не соответствовали действительности. Например, людям, близко не знавшим Бориса Николаевича, трудно поверить, что ему была свойственна фантастическая компромиссность. Буйствовать он начинал только тогда, когда, запутавшись в собственных компромиссах, заходил в полный тупик. Но сначала он всегда искал компромиссное решение.

Вот и летом 1993 года, вместо того чтобы распустить съезд, как дезавуировавший результаты референдума и идущий против воли народа, президент искал компромисс в конституционном процессе. Тем более что были формы, на которые можно было опереться. Еще до IX съезда, на котором было принято решение о проведении референдума, возникла идея Конституционного соглашения - о временных органах власти до принятия новой Конституции. Причем это соглашение было акцептовано и президентом, и Верховным Советом. Были проект новой Конституции, разработанной Конституционной комиссией Верховного Совета, и другие проекты. Уже бродила идея Конституционного совещания, окончательно оформленная в июне помощниками Ельцина. Поэтому первый вариант будущего указа появился в мае, но президент подписал его только после того, как получил информацию о том, что оппозиция собирает оружие. Конституционный компромисс провалился. Своим указом Ельцин распустил и съезд, и Верховный Совет. Потом была октябрьская трагедия.

Страна пошла по пути строительства президентской, а не парламентской республики. Было ли это лучшим вариантом? Ведь большинство развитых стран, включая практически всю Европу, выбрали парламентскую или преимущественно парламентскую систему. Страны бывшего советского блока тоже идут по этому пути.

Выбор в пользу президентской республики делался прежде всего исходя из экономических соображений: считалось, что при сильном президенте легче будет провести экономические реформы, против которых выступало большинство населения - порой само себе во вред. Убежден, что это был правильный выбор, и не только по экономическим причинам. Есть серьезные политологические труды о стабильности молодых демократий, в которых президентская республика рассматривается как один из стабилизирующих факторов. Это классика.

Новая Россия родилась в результате победы демократии в августовском путче. А исход путча, безусловно, определялся легитимностью Ельцина. Его боялись даже арестовать, путчисты не позволяли себе с Ельциным то, что делали с Горбачевым. Разница была в том, что у Ельцина была полноценная легитимность - он был избран на первых в истории России всенародных выборах, а у Горбачева - мягко говоря, сомнительная, он был избран в результате голосования на Съезде народных депутатов СССР. Это, кстати, была решающая развилка для Горбачева.

Тем не менее, согласитесь, последствия перехода на президентский путь оказались не лучшими. В России государство обожествляется. У большинства россиян, скажем мягко, самодержавное мировоззрение, чиновников воспринимают не как слуг народа, а как проводников высшей царской воли. Не мы содержим государство, а оно нас обязано кормить, финансировать, одевать. Не привел ли выбор президентской республики к консервации таких воззрений?

Конечно, менталитет, сознание граждан меняются гораздо медленнее, чем законы. Ускорить это изменение может пробуждение активности граждан «снизу» - на уровне местного самоуправления. А этот ресурс у нас не использован. Хорошо, что нам удалось убедить Ельцина, чтобы он пошел на выборность губернаторов. Считаю, что это был подвиг с его стороны. Однако этого было мало. Настоящая демократия, рост гражданственности населения, то есть превращение его в граждан, возможны только, как говорят англичане, с «уровня травы». Большинство наших сограждан - в том числе и демократических убеждений - предпочитают уклоняться от самоуправления даже на уровне дома, поселка, микрорайона или города.

Чтобы продвинуть самоуправление в России, нужна разумная реформа ЖКХ, ставящая граждан в положение хозяев, хотят они этого или нет. Навыки самоуправления по месту жительства рано или поздно породят навыки демократического управления. Вот только проводить такую реформу сегодня охотников мало.

За последние 18 лет страна уже пережила и бедность, и богатство, когда деньги «стерилизовались» сотнями миллиардов. Теперь мы упали в кризисную яму. Однако все перемены лишь усиливали тенденцию централизации и политической, и экономической власти на всех уровнях - по образцу президентской. Не стоит ли для выхода из этого тупика поменять президентскую республику на парламентскую?

Необязательно топором ремонтировать часы… Наша проблема не в том, что в стране слишком сильный президент. Беда в другом: сила российского президента «склеена» из двух трудно совместимых половинок. С одной стороны, он - гарант стабильности политической системы, прав и свобод, а с другой - участник оперативного управления или даже его глава. Эти стороны и надо развести: усилить роль гаранта и ослабить функцию оперативного управления.

- Но президент никогда не отдаст оперативное управление, потому что это реальные рычаги власти.

Ну, конечно. Тут возможны только два варианта. Первый: самоограничение высшей власти. Нынешняя на это не способна - хотя бы из-за страха за свои капиталы. Второй вариант драматический: это когда президента никто и не спрашивает. Мы видели, как это происходит в 1991 году.

У нас все президенты первое, что делали, - брались бороться с коррупцией. Скептики утверждают, что толку от этой борьбы нет и не будет, поскольку сама сложившаяся президентская система - с холуями на всех этажах - не позволяет эффективно бороться с коррупцией.

Я считаю, что между уровнем коррупции и формой правления нет прямой зависимости. Например, Италия - парламентская республика, но там довольно высокий уровень коррупции, жизнь построена по принципу: ты - мне, я - тебе. Опять же есть некоррумпированные монархии - правда, конституционные: Швеция, Нидерланды и т. п.

- И все-таки, на Ваш взгляд, связана ли коррупция с политической системой?

Точнее - с политическим режимом. Но режим определяется не только - точнее, не столько - Конституцией, задающей форму правления, сколько практикой власти и попустительством общества. Россия - типичный пример режима бесконтрольной бюрократии . Во времена Ельцина над всеми ветвями власти, в том числе над президентом, был внешний контроль. Сам Борис Николаевич был скован оппозицией, которая хотя и не рассчитывала прийти к власти, но шумела громко и довольно серьезно ограничивала ему свободу действий. Взять хотя бы скандал в 1997 году по поводу того, что группа высокопоставленных чиновников получила большие гонорары за издание книги об истории приватизации в России. Я не вдаюсь в обсуждение вопросов, справедливы ли были нападки, адекватно ли наказание и т. п. Скандала в СМИ было достаточно для серьезнейших кадровых изменений, все эти чиновники были отправлены в отставку. Сегодня такую ситуацию даже представить невозможно. При Ельцине за коррупцию были посажены как минимум три губернатора. С тех пор - ни одного…

Причина, на мой взгляд, в неверной, бесперспективной идее, которая изначально была реализована в президентство Путина: ограничение демократии ради «либерального рывка с опорой на бюрократию». Года через два стало очевидно, что не может быть такой опоры, и в масштабах России эта идея нереализуема. Тогда вместо капитализма в масштабах страны стали строить персональный капитализм - в масштабах дачного кооператива. И это заставляет цепляться за власть всеми силами.

Последние десять лет Фонд ИНДЕМ проводит исследования уровня коррупции в России. Зафиксирован ошеломляющий рост чиновничьего воровства и произвола. Стало понятно, чем он вызван. Когда бюрократия предоставлена самой себе и никем извне не контролируется, она работает на себя, а не на общество. Эта «работа на себя» и есть коррупция во всех ее проявлениях.

Мало записать в Конституции фразу о том, что народ является источником власти. Необходимо, чтобы общество, сознавая себя принципалом, хотело и умело сохранять рычаги внешнего контроля над своим агентом - бюрократией. Цивилизация выработала несколько рычагов, или институтов, такого контроля.

Первый - легальная оппозиция, если она не управляется, как у нас, бюрократией и если намеревается прийти к власти и контролировать эту бюрократию. Правда, для этого нужны настоящие конкурентные выборы (чего давно нет!), настоящая политическая конкуренция.

Второй - сильные, независимые СМИ . Они помогают уменьшать влияние асимметрии информации. Нам не важны их мотивы. Важно, чтобы независимые СМИ существовали и делали свою работу: следили за бюрократией и честно рассказывали о том, как она работает.

Третий институт - свободно работающие общественные организации. Многие из них заняты контролем над органами власти.

Четвертый - плодотворно работающий парламент. Правда, для этого он должен быть действительно независим от исполнительной власти, состоять не из фигуристок и доярок, а из высококвалифицированных профессионалов в сфере права, экономики, политологии. И депутаты должны реально зависеть от избирателей.

Пятый - независимый суд . Один предприниматель, которого мы интервьюировали, сказал: «Дайте нам независимый суд, все остальные проблемы мы решим сами». Представьте себе, что у нас, граждан - одиночек и организованных, - есть возможность предъявлять иски чиновникам за их коррупционные решения, причиняющие нам ущерб. Предъявлять - и выигрывать. Тогда мы сами смогли бы воздействовать на коррупционеров, не дожидаясь милиции, ФСБ или прокуратуры.

Два последних условия, касающихся независимых ветвей законодательной и судебной власти, суть разделение властей. Оно прописано в Конституции и уничтожено за время путинского президентства.

Из Ваших слов следует, что на рубеже веков - на очередной исторической развилке - Россия пошла не по той дороге?

Вспомним реалии 1990-х годов, которые мы легко забываем, уступчиво поддаваясь постоянной пропаганде. Встряхнем нашу память. Об отставках в связи со скандалом вокруг авторов книги о приватизации - высокопоставленных чиновников, среди которых были близкие сотрудники Ельцина, мы уже говорили. Еще пример: Совет Федерации неоднократно отклонял кандидатуры судей высших судов, представленных президентом Ельциным, поскольку не хотел, чтобы в нем были его бывшие сотрудники или явные единомышленники. Это позволяло судебной власти сохранять независимость. Третий пример: в 1990-х годах президент неоднократно издавал указы нормативного действия, заменявшие отсутствующие законы. Многие указы Дума оспаривала. Она направляла запросы в Конституционный суд, и он некоторые из них признавал неконституционными.

Что бы ни пели послушные СМИ, что бы люди сами ни думали сердито о «лихих 90-х », но это было время, когда в России формировалась настоящая демократия. Именно она создавала условия для внешнего контроля над бюрократией и властью в целом. Именно поэтому рост коррупции был довольно умеренным и обусловливался главным образом общим влиянием переходного периода.

Наше общество и прежде всего его нынешняя элита не сумели сохранить ростки зарождавшейся демократии в России. Мы отринули или профанировали институты демократии и все свели к пресловутой административной вертикали - к общественному устройству, живо напоминающему средневековые азиатские империи. Это исторический тупик.

Из всего этого следует важный вывод: в условиях современной России для успешной борьбы с коррупцией необходимо восстановить внешний контроль над бюрократией, что равносильно восстановлению демократических институтов.

- Так ли уж страшно это засилье коррупции? Ведь живем же…

Живем намного хуже, чем могли бы жить. Самый большой ущерб коррупция наносит крупным государственным компаниям. Масштаб ущерба определяется тем, что они связаны, как правило, с поставкой энергии, транспортом и т. п. , и с тем, что внутрифирменная коррупция смыкается с политической коррупцией. Поэтому исполнительная власть «крышует» внутрифирменную коррупцию таких компаний, вместо того чтобы контролировать их. Такая «крыша» позволяет этим компаниям делать то, что обычный бизнес позволить себе не в состоянии. Все доходы присваиваются, а риски и потери перекладываются на государство. Но у государства нет своих денег. Оно распоряжается только нашими деньгами, полученными в виде налогов и т. п. Поэтому все риски и издержки перекладываются на нас. И мы не можем отказаться, ибо привыкли к электричеству, газу, железным дорогам. Таким образом, снизить наши издержки можно только в том случае, если будет установлен контроль над такими компаниями. А это невозможно при нынешнем политическом режиме.

Как известно, потери от коррупции можно разделить на прямые и косвенные. Прямые имеют место прежде всего при формировании доходов бюджета. Коррупционные сделки при сборе налогов, таможенных и других платежей приводят к прямому недобору бюджета. Так, в результате прокурорского расследования в конце 1996 года - начале 1997 года работы одного из таможенных пунктов, через который в нашу страну шли грузы с табаком и спиртным, было выявлено, что двухмесячные потери из-за недобора таможенных пошлин вследствие коррупции достигли 150 млн долларов, в год - около 1 млрд долларов! В пересчете на таможенную службу всей страны потери бюджета от таможенной коррупции были сопоставимы с величиной дохода федерального бюджета. Оценки того времени показывали, что эффективное налоговое и таможенное администрирование в состоянии как минимум удвоить наш бюджет.

Важно отметить, что таможенная коррупция на корню убивает торговые фирмы, которые пытаются работать честно. Перед ними дилемма: жульничай и делись с таможенниками, ожидая, что за тобой рано или поздно придут, или работай честно и обязательно разоришься, не выдержав конкуренции с товаром, ввезенным по «серым» схемам. От такой «конкуренции» разоряются и отечественные производители товаров-аналогов, а россияне лишаются рабочих мест.

Второй вид прямых потерь от коррупции связан с исполнением бюджета. Мощный источник коррупции - государственные закупки и заказы. Здесь коррупция обретает форму «откатов». Они порождают две формы прямых потерь. Первая - бюджетные деньги, которые идут не по назначению, а в руки чиновника (сами «откаты»). Тут оценкой потерь является размер (доля) «откатов». Лет десять назад стандартный размер «отката» составлял 5-15%, сейчас - в 3-4 раза больше. Журнал «Эксперт» года три назад писал, что из статьи НИОКР военного бюджета нашей страны разворовывается около 80%.

Вторая форма прямых потерь - неэффективное использование средств. В странах с наиболее высоким уровнем коррупции удорожание заказанного государством строительства дорог достигает 30% рыночной цены. В Милане после проведения антикоррупционных мероприятий стоимость строительства 1 м метро или 1 кв.м аэропорта сократилась вдвое. В Москве, по оценкам специалистов, реальная себестоимость 1 кв.м нового жилья не превышает 1,5 тысячи долларов. Все, что покупатель платит сверх этого, составляют «откаты» московским чиновникам и сверхприбыль строителям-монополистам.

Косвенные потери значительно больше прямых, но они далеко не всегда поддаются количественной оценке. Очевидно, что масштабная коррупция негативно влияет на предпринимательский климат в стране, на инвестиционную привлекательность. Ее можно оценить по способности рынка принять то, что намерена предложить фирма, и по масштабу препятствий для развертывания бизнеса. Коррупция удорожает стоимость реализации проекта. По оценкам международных консультационных фирм, Россия является лидером рейтинга по удорожанию проектов. Они у нас возрастают на 30%!

Ну, уйдет какая-то зарубежная фирма с нашего рынка из-за высокого уровня взяток - придет другая… И что такого?

Может и не прийти. Хорошая репутация - человека, страны, рынка - создается годами, а плохая формируется быстро. Если и придет фирма, готовая играть по таким нашим правилам, то она будет рассчитывать на краткосрочную стратегию быстрой прибыли в условиях высоких коррупционных рисков. Это повысит цену производимой ею продукции. Фирма не станет выстраивать долгосрочную стратегию обеспечения высокого качества продукции, она не будет заинтересована развивать местное производство комплектующих.

Коррупция резко ухудшает инвестиционный климат в России. Уход (или неприход) иностранных фирм приводит к негативным последствиям: существенно меньше будет новых технологий, сохранится сырьевой перекос нашей экономики, не появятся дополнительные рабочие места и новые налоговые поступления. Оценить все эти косвенные негативные последствия коррупции трудно, но в масштабах страны они огромны.

Коррупция угнетает и отечественный бизнес. Она не только сопряжена с прямым изъятием средств на взятки, но и искажает конкуренцию, создает для предпринимателей агрессивную среду, к которой они вынуждены приспосабливаться. Ко всему, что обременяет зарубежный бизнес, надо добавить и другие угрозы - от поборов на политику до риска просто потерять бизнес. Бизнес боится строить долгосрочные стратегии развития и переориентируется на краткосрочные. Как выразился один крупный предприниматель, зачем вкладываться в развитие бизнеса, если в любой момент его могут отобрать… Нет развития бизнеса - нет новых рабочих мест, нет новой продукции и новых услуг. За каждую взятку, «выдоенную» у бизнесмена, в конечном счете, расплачиваемся все мы. И дело не только во взятках, но и в общей угнетающей атмосфере коррупции, подавляющей бизнес.

- Коррупция искажает и подавляет рыночную конкуренцию.

Да. Растет монополизм. Сращиваясь с властью, бизнес коррупционными методами начинает подавлять конкурентов. А где монополия, там неизбежен рост цен и снижение качества товаров и услуг. На таком рынке выигрывает не тот, кто лучше удовлетворяет потребителя, а тот, кто получает преимущество за счет «крыши», преференций, получаемых от власти. И снова за это расплачиваемся все мы.

Рост коррупции всегда сопряжен с ростом теневой экономики, то есть экономики, находящейся вне зоны налогообложения. При этом взятки можно рассматривать как своеобразный налог с теневого оборота. Это страшно потому, что власть, живущая с коррупции, не заинтересована в снижении теневой экономики. Ведь уменьшение последней приводит к снижению коррупционной «налогооблагаемой базы» и коррупционных доходов чиновников. К тому же бизнес, находящийся в тени, легче шантажировать и «доить». И тут начинает работать положительная обратная связь: рост теневой экономики подстегивает рост коррупции, а рост коррупции способствует росту теневой экономики.

Казалось бы, если бизнесмен уходит от налогов, он может продавать свои товары и услуги дешевле. Это не так. Уйдя от официальных налогов, он по полной программе попадает под коррупционные налоги и под прессинг - рискует лишиться и своего бизнеса, и свободы.

Теневая экономика уменьшает бюджетные поступления. Значит, не хватает денег на государственные траты - от производства новых вооружений до выплат врачам и учителям. Тут же культура, наука, высшее образование. А если мы недоплачиваем врачам и преподавателям, то они добирают взятками с нас. Возникает машина, в которой один вид коррупции подстегивает другой. А в итоге -снижение жизненного уровня населения.

- Иностранцы и отечественные бизнесмены чаще всего жалуются на сращивание власти и бизнеса.

Действительно, самое страшное проявление коррупции, влекущее долгосрочные негативные последствия, - это сращивание власти и бизнеса . Причем страшное не только для честных предпринимателей. Это сращивание трудно побороть, разорвать. Оно реализуется, как правило, в виде двух стратегий. Первая - «захват власти». Крупный бизнес, подкупая чиновников, стремится повлиять на принятие властных решений, фактически покупает публичную власть. Пример - деятельность российских олигархов Березовского или Гусинского. Вторая стратегия - «захват бизнеса властью». Представители власти используют свои властные полномочия, чтобы установить контроль над собственностью для извлечения незаконных доходов. Причем форма собственности не важна. В настоящее время почти любой сановник является крупнейшим бизнесменом.

Теневое влияние бизнеса на власть не сочетается с публичными интересами. Принимаемые в результате захвата решения работают на конкретный бизнес, создавая ему преференции за счет других бизнесов, за счет граждан. В итоге дорожают товары и услуги. Власть, захваченная или прикормленная бизнесом, не в состоянии регулировать столкновение интересов работодателей и наемных работников. В результате растет имущественное расслоение. А это опасно, это - предвестник смут, бедствий, революций.

Коррупционный захват властью бизнеса еще хуже. Она стремится захватить то, что легко «доить» и дает большие «надои». Именно этим был вызван захват российской властью нефтегазовой отрасли в нашей встающей с колен стране. Как следствие, возникают два эффекта. Первый: захваченная собственность (отрасль, рынок) вырождается по причине того, что власть - по природе своей плохой управляющий. Для иллюстрации посмотрите динамику добычи нефти после 2003 года, когда власти стали проводить ренационализацию. Второй эффект: формируется перекошенная экономика, в которой создаются искусственные преференции той сфере, на которую легла рука власти. Механизмы конкуренции корежатся и загнивают, как и в случае захвата власти бизнесом. Ведь на рынок выходят игроки с явно неравными шансами. С одной стороны - обычный бизнес, с другой - власть, увлеченная своим бизнесом.

Если при захвате власти бизнесом рыночная конкуренция трансформируется в конкуренцию за благосклонность власти, то при захвате бизнеса на рынке появляется бандит, который подавляет всех, диктуя свои «понятия» и творя произвол. Такое «ручное регулирование» экономики государственными мужами уничтожает, пожирает ее. А если наступит кризис - власть соберет «манатки» и тихо исчезнет, оставив после себя пустыню.

Власть, вовлеченная в захват бизнеса, не занимается тем делом, для которого она сформирована. Она не может защитить страну и граждан, обеспечить справедливое правосудие, помочь слабым. Тем более она не заинтересована в нормальном функционировании экономики. Ведь последнее возможно только при функционирующих правовых институтах. Но власть, захватившая бизнес, работает вне рамок таких институтов. Ей нужна только их имитация.

- Коррупция - это ведь черта не только нашей национальной культуры?

Нет народов, которые обречены на коррупцию религией, культурой, историей или расой. Принято считать, что западная культура исторически менее коррупционна, чем восточная. Но сто лет назад в Англии легко можно было купить результаты выборов в нижнюю палату английского парламента. Коррумпированность американских полицейских пятидесятилетней давности до сих пор отзывается эхом в художественной литературе и кинематографе. Различие стран по уровню коррупции весьма велико, какую бы их группу мы ни взяли в Азии, в Латинской Америке или в Европе. Еще более разнообразны в этом отношении регионы нашей страны, даже если отбросить национальные республики.

Так что заблуждаются те, кто убеждает нас в нашей обреченности. Победить коррупцию нельзя, но сделать так, чтобы она перестала быть стержнем жизни, - можно. Никогда в истории уровень коррупции не снижался сам собой, всегда - в результате серьезных усилий в сфере политики (в смысле policy) или существенных общественных сдвигов, следствием которых были подобные усилия. К сожалению, было и другое: коррупция разлагала и сжигала в топке истории целые государства.

- Коррупция может погубить Россию, но ведь каждому в отдельности она помогает решить его проблемы.

Ученые это называют «институциональной ловушкой». Представим себе, что президент Дмитрий Медведев выступил по телевидению и призвал всех отказаться от взяток. Казалось бы, если подавляющее большинство граждан откликнется на этот романтический призыв, то коррупция в стране уменьшится. Но что произойдет на самом деле? Почти каждый из нас, столкнувшись с первой же коррупционной ситуацией, быстро оценит свои издержки честного поведения (водительские права отберут, операцию отложат, сын в институт не поступит и т. д.). А выигрыш? Где он? И когда? Нет уж, лучше дать взятку.

И еще один важный эффект, который обычно называют «проблемой безбилетника». Когда речь идет об общественном благе, достигаемом независимыми общими усилиями, «сачкануть», проехать за счет более дисциплинированных - очень распространенная и выгодная стратегия. Так и с воздержанием от взяток. Большинство граждан решит, что на фоне общей честности их взятки позволят им легче добиться своей цели, и продолжат с их помощью решать свои проблемы.

Любая коррупционная сделка заключается потому, что она выгодна обеим сторонам. Так что в разгуле коррупции виноваты и граждане, и чиновники. Менять надо ценностные установки всего народа. Как? Это другой вопрос.

Георгий Александрович, из Ваших слов следует, что надеяться на массовое движение против коррупции не приходится. Все вроде понимают, что так жить нельзя, но каждому отдельно так жить удобнее и выгоднее. Есть ли выход?

В любой сфере человеческой деятельности дорогу торят одиночки или небольшие группы людей. О том, что Земля вертится вокруг Солнца, догадался Коперник, остальные признали это много позже. Если некоторая активная часть российского общества избавится от рабской психологии и поставит задачу возродить в России демократию, то рано или поздно появится правительство, которое восстановит демократические институты и поставит бюрократию под контроль общества. Разумеется, правительство сделает это, опираясь на то самое активное меньшинство, которому даст в руки оружие права, то есть право граждан преследовать в независимом суде должностных лиц, совершающих преступления, связанные с коррупцией.

У власти есть ресурсы, чтобы стать препятствием для коррупции. Без ее усилий ограничить коррупцию нельзя, но их совершенно недостаточно. Нужны активность общества и целеустремленность власти. В российских условиях они должны быть объединены демократической политической системой. Только тогда можно рассчитывать на успех.

Говоря же о роли власти, надо понимать, что у нее только две возможности: либо она меняет сама себя, либо ее меняют другие. Говоря об изменениях властью самой себя, я имею в виду изменение политики, кадрового состава и сочетание того и другого. Что касается второй опции, то тут широкий диапазон - от мирной смены власти в результате легитимных выборов до кровавых переворотов.

В мире есть два страны, в которых минимум коррупции: Финляндия - демократическое гражданское общество и Сингапур - жесткое авторитарное государство. Но технологии борьбы с коррупцией (декларации о богатстве чиновников, система противовесов, методики определения коррупциогенности нормативных актов) в этих странах аналогичны и работают. Следует ли отсюда вывод, что заниматься развитием антикоррупционных технологий можно и в авторитарном обществе, не опасаясь тем самым укрепить авторитаризм, более того - в глубине души надеясь, что борьба с коррупцией, в конце концов, поможет переходу от авторитаризма к демократии?

Я напомню, что в Сингапуре антикоррупционная политика начала формироваться в условиях внешнего управления - при наличии английской администрации. Но и без этого дополнительного обстоятельства сравнивать Россию с Сингапуром и перенимать его методы контрпродуктивно. Нужно учесть разные масштабы не только явления, но и государств. Если бы Россия была величиной с Сингапур, что равносильно прежнему Черемушкинскому району Москвы, то авторитарные методы борьбы с коррупцией возможны. В масштабах всей России это нереально.

Есть понятие «административное трение» - подобно трению физическому. От этого трения никуда не уйти и в общественных процессах - его можно только снижать. В масштабах России административное трение приводит к параличу весь государственный механизм, что сейчас подтверждается неработающей «вертикалью власти». Напротив, в малых странах при наличии политической воли, которой на самом деле всегда бывает недостаточно, могут работать внутренние - точнее, внутрибюрократические - механизмы контроля.

У нас такие внутренние механизмы контроля не работают. Могут действовать только внешние: политическая конкуренция, оппозиция, свободная пресса. Если мы хотим, чтобы в России в целом снижался уровень коррупции, то добиться этого возможно только в условиях реальной демократии. Именно она - необходимое условие ограничения коррупции. Альтернатива этому - распад, превращение России в 25 сингапуров, и пусть каждый лечится от коррупции по отдельности.

Если спросить человека «с улицы»: что надо делать, чтобы обуздать коррупцию?-то чаще всего можно услышать: поставить чиновников к стенке!

Что касается жестоких наказаний чиновникам-взяточникам, то репрессивная стратегия борьбы с коррупцией никогда не приносила устойчивого успеха. Примером тому может служить Китай. Конечно, «вор должен сидеть в тюрьме». Правоохранительная машина должна работать эффективно и поддерживать в потенциальных коррупционерах ощущение высокого риска наказания. Но, как показывает опыт, одного этого явно недостаточно. Повторяю: надо менять систему.

Россия подписала и ратифицировала Конвенцию ООН о борьбе с коррупцией. Тем не менее предусмотренной Конвенцией уголовной ответственности за необоснованное обогащение и ложь в декларациях в нашем Уголовном кодексе до сих пор нет, как и системы выявления фактов подобного обогащения. Для сравнения: в Швеции, если гражданин не может объяснить, откуда у него появились «лишние» 500 евро, это может привести к краху его карьеры и уголовному преследованию.

В Швеции применение уголовных санкций - лишь малая часть комплексной системы борьбы с коррупцией. Начинается она с декларирования доходов и богатства - при обязательной публичности и внешнем контроле. Пресса может расследовать образ жизни чиновника, сопоставляя реальные расходы и богатство с предъявленной декларацией, и при несовпадении устроить публичный скандал независимо от того, министр это или «мелкая сошка» (у нас подобное трактуется как экстремизм). При обнаружении такого факта парламент обязательно потребует премьера к ответу. Я не говорю уже о возможности простых граждан в судебном порядке повлиять на исход дела. То есть подобные меры работают, когда они включены в систему.

Президент Дмитрий Медведев обнародовал свои доходы, показывая пример остальным - столь же «обездоленным» рыцарям служения Отечеству. Нужно ли российским должностным лицам декларировать доходы? Ответ: конечно, да. Мы хотим быть уверены в том, что чиновник живет по доходам и что они легальны. И полагаем: если чиновник будет это знать, то поостережется воровать без меры. Потому что, если мы это выявим по разнице доходов и расходов, это послужит основанием для повышенного внимания к его персоне, которое может перейти в уголовное преследование, чреватое серьезным сроком и даже конфискацией незаконно нажитого имущества. Так это выглядит в норме.

Однако, чтобы норма о декларировании доходов заработала, необходимо дополнить ее рядом условий. Нам сообщают о легальных доходах должностных лиц, уверяя, что иных доходов нет. А как мы узнаем о расходах чиновников, о нажитом богатстве, о счетах в банках в России и за рубежом, о недвижимости, о пакетах акций у них самих и у близких родственников? Кто нам об этом расскажет?

Вы можете представить российские СМИ, которые расскажут нам об образе жизни и расходах, скажем, первого заместителя руководителя администрации президента Владислава Суркова или вице-премьера Игоря Сечина? А где оппозиция, которая побудила бы парламент допросить правительство с пристрастием? Может быть, КПРФ? Или «Справедливая Россия»? Предположим, произошло маловероятное - и на очередном правительственном часе в Госдуме представитель «Единой России» обратился от имени фракции к кому-то из вице-премьеров с филиппикой по поводу расхождений между образом жизни и декларацией такого-то министра. И уличенный чиновник отдан начальством на поругание правоохранительным органам. Не так уж страшно: ему грозит «пять лет условно», что происходит почти всякий раз, когда наши суды вдруг получают от прокуроров дела против «своих» государственных мужей.

Вывод очевиден: в наших условиях публикация деклараций о доходах должностных лиц не может служить мерой, сдерживающей и ограничивающей коррупцию. Проявления коррупции включены в разветвленную сетевую структуру причин и следствий, без учета которых противодействие коррупции невозможно.

- Наши граждане боятся милиции. Что, на Ваш взгляд, может изменить ситуацию?

Коррупция в правоохранительных органах также имеет разветвленную структуру. Соответствующую структуру должны образовывать и антикоррупционные меры, то есть меры прямого действия должны дополняться мерами в сфере права, экономики, налогов, финансов и государственного управления.

Любая форма незаконного насилия, направленного против граждан, использует те полномочия (власть), которыми милиция наделена принципалом по имени народ. Такое насилие используется милицией для противозаконного облегчения исполнения своих обязанностей (пытки во время следствия и др.) или как способ наживы (незаконное возбуждение дел с их закрытием после получения взятки и др.). Это значит, что полученный от граждан властный ресурс милиция использует не по назначению, а в своих корыстных целях. В результате вместо обеспечения безопасности граждан она становится дополнительным, зачастую доминирующим, источником опасности. Это значит, что милиция предает цели своего принципала.

Одна из причин этого вида коррупции - полное отсутствие зависимости милиции от своего верховного принципала, от граждан. Я убежден, что нужно коренное реформирование МВД. В частности, следует полностью оторвать милицию безопасности от вертикали МВД, превратив ее в вид муниципальной службы наподобие шерифской службы в США. При этом глава такой службы должен избираться жителями муниципалитета или назначаться его представительным органом, также свободно избираемым. Понятно, что такая служба должна финансироваться из муниципального бюджета.

Возможно ли это сегодня? Конечно, нет! И главное препятствие - нынешняя налоговая система , которая противоречит и федеративному устройству страны, и независимости муниципальной власти от органов государственного управления. Пирамида нынешней налоговой системы должна быть перевернута с головы на ноги. Следует резко увеличить долю налоговых поступлений в муниципальные бюджеты. Причем муниципалитеты должны формировать собственную налоговую базу. За счет чего? Один из возможных вариантов: переключить на муниципальный уровень налоги, сбор которых растет с развитием бизнеса. Можно ограничиться малым бизнесом или малым и средним. Такая мера резко увеличивает заинтересованность муниципальной власти в развитии бизнеса. А это, в свою очередь, способствует снижению коррупции, порождаемой давлением муниципальной власти на бизнес.

- А что делать с судами, которые разучились оправдывать невиновных?

Фонд ИНДЕМ завершил только что большой проект, посвященный анализу трансформации судебной власти в России. Одна из его идей: работа судебной власти зависит не только от ее устройства, конкретных норм, описывающих уголовный или гражданский процесс, но и от работы сопряженных с судом институтов, органов власти, прокуратуры и милиции. То есть речь снова идет о разнообразных и не всегда очевидных взаимодействиях между органами власти.

Ничтожная доля оправдательных приговоров была характерна и для советского правосудия, а сейчас она еще меньше. Вот история, недавно рассказанная мне одним адвокатом. Он вел уголовное дело и получил оправдательный приговор для своего подзащитного. За это «преступление» судья был выдворен из судейского корпуса, а дело направлено на повторное рассмотрение. То же самое произошло и во второй раз - с тем же исходом для второго судьи. Третий судья, совершенно напуганный, взмолился и уговорил адвоката на сделку: минимально возможный условный приговор. Подзащитный на свободе, но поражен в правах.

Давайте исходить из того, что суд предоставляет гражданам услуги по восстановлению справедливости. В нашем случае , как это нужно нам, гражданам, верховному принципалу. Вместо этого суд образует часть единой карательной машины государства. Именно этот факт отражается в предельном обвинительном уклоне (прежде всего в уголовном судопроизводстве). Тем самым мы можем констатировать, что судьи нередко предают интересы и цели принципала и используют врученную им власть для достижения собственных целей. А ради чего и почему? Ответ заключается в сочетании психологических и институциональных факторов.

Наши интервью показывают: у российских судей доминирует не гордость за свою профессию, как в США или Франции, а страх. Но основанием для подчинения вертикали могут служить и другие мотивы: блага, карьерный рост, правосознание судей, которые по-прежнему считают себя не независимыми арбитрами, а частью единой государственной карательной машины. Эти мотивы не связаны ни со справедливостью, ни с законом.

Если разбираться детальнее, то можно обнаружить немало неожиданного. Представьте себе, что деятельность милиции и прокуратуры оценивается по абстрактным числовым показателям, от значения которых зависят карьерный рост, звания, зарплата, премии. Как всегда и везде, люди начнут работать на эти показатели - это неумолимый закон природы. Если в число таких показателей входит доля обвинительных приговоров в судах по возбужденным и переданным делам, милиция и прокуратура всеми возможными способами кооперируются с судами, влияют на них, чтобы повысить свои показатели, а вместе с ними - обвинительный уклон, а вместе с ним - уменьшить справедливость правосудия. Это как раз наш случай.

Все, о чем Вы говорите, подтверждает печальную истину: судебная система в России зависит от исполнительной власти и неэффективна, права граждан, прежде всего право собственности, не защищены.

Все не так однозначно плохо. Мы ведь судим судебную власть по делам, где ощущается постороннее влияние, чей-то интерес - политический, административный или финансовый. Там действительно зачастую все «прессуется» или покупается. Но таких дел в общей массе относительно немного. По нашим социологическим данным, доля тех, кто говорит, что больше никогда не пойдет в суд, составляет примерно 11%. Людей, довольных ходом обращения в суд, в три раза больше, чем недовольных. И очень высок процент дел, которые граждане выигрывают у власти, особенно по всевозможным невыплатам, предусмотренным законами (близко к 100%).

Кстати, именно из-за этого была затеяна «монетизация льгот». Напомню эту историю. В 1990-е годы было принято много популистских законов. Был такой «сговор» между законодательной и исполнительной властями. Исполнительная власть говорила: ну, и принимайте эти популистские законы, мы их все равно не сможем выполнить! А законодательная власть отвечала: нам и не нужно, чтобы они исполнялись, главное - мы можем сказать избирателям, что мы законы приняли, а исполнительная власть и президент их не исполняют…

Однако проходило время, граждане шли в суды и выигрывали дела по этим невыплатам. Суды однозначно вставали на сторону законных требований россиян - и Минфин должен был платить. Процесс стал развиваться лавинообразно, к началу 2000-х годов Минфин выплачивал уже миллиарды рублей, что стало для бюджета слишком накладно. Тогда и было принято решение отменить эти законы о выплатах, но нужно было придумать приличную легенду для столь непопулярной меры. Так и родилась идея «монетизации льгот», о чем позже рассказал Аркадий Дворкович.

Таким образом, у нас нет оснований говорить, что в спорах граждан с государством судьи всегда встают на сторону государства. Почти в 90% случаев российские граждане выигрывают в тяжбах со своими работодателями. Что, конечно, не исключает определенных категорий дел, где исполнительная власть любыми путями добивается реализации своих интересов. И хотя доля таких дел невысока, негативные последствия для авторитета российского правосудия довольно серьезные. Это бесспорный факт.

Еще один факт: количество исков наших граждан в Европейский суд по правам человека многократно превышает среднемировые показатели…

А вот это, действительно, связано с дефектами самой системы российского правосудия, которое устроено таким образом, что, если какой-то судья принял сомнительное решение, имеющее шансы быть опротестованным в Европейском суде, система не признает ошибку, а будет защищать принятое решение.

- Россияне по-прежнему лишены права отстаивать в суде общественные интересы…

Да, в России не действует универсальное право защиты интересов неопределенного круга лиц - иными словами, защиты общественных интересов. У нас оно зафиксировано в законах «Об акционерных обществах» и «О защите прав потребителей». Но в Гражданском процессуальном кодексе не прописана процедура, и судьи отказываются принимать такие иски к рассмотрению.

Идеей защиты интересов неопределенного круга лиц я бредил еще в 1996-1997 годы. Но пробить ее, даже будучи помощником президента, было чрезвычайно трудно. Причем здесь палка должна быть с двумя концами. С одной стороны, гражданин должен иметь такое право. А поскольку идти одному против ведомства бывает страшно, этим правом должны обладать общественная организация, временное объединение граждан, созданное под решение конкретной проблемы.

С другой стороны, повторюсь, это право не поможет добиться правосудия и справедливости при нынешней судебной власти, особенно когда речь идет о коррупции. Ибо пока суд зависим, все коррупционеры и их пособники завязаны в один клубок. То есть, кроме прав, которые должны быть предоставлены гражданам, нужно всеми возможными средствами обеспечивать независимость суда. А тут еще «конь не валялся» - начиная от абсолютно подконтрольного бюрократии института председателей судов и заканчивая финансовой и хозяйственной зависимостью судов от исполнительной власти, от президентской власти, от региональных властей. Необходимы также соответствующие реформы милиции и прокуратуры. Суд взаимосвязан со всем, что вокруг него. Таким образом, существует серьезный клубок проблем, которые следует решать. Но это нереально при наличии политической элиты, которая в этом не заинтересована. Для нее независимый суд равносилен смерти в политическом, административном и финансовом смыслах.

Из Ваших слов следует, что антикоррупционная политика не может сводиться к примитивному набору мер, каждая из которых направлена на свой вид коррупции.

Да, противодействие коррупции - это сложная, разветвленная, многосвязная система, которая к тому же должна постоянно анализироваться и подправляться по ходу реализации антикоррупционной политики. Ведь коррупция, как живой организм, реагирует на наши воздействия, пытается уклониться, приспособиться и не сдаться. Успешная антикоррупционная политика должна включать следующие компоненты:

• глубокая диагностика коррупционной ситуации в стране;
• определение основного субъекта антикоррупционной политики - возможно, органа власти, отвечающего за ее реализацию;
• разработка стратегии антикоррупционной политики;
• разработка и реализация конкретных планов и программ;
• внедрение системы мониторинга коррупционной ситуации, по его результатам - постоянная корректировка планов, программ, а то и стратегии, аудит выполнения планов и программ.

Но, еще раз повторяю: залог успеха - в восстановлении в России демократических институтов!

Вернемся к историческим развилкам. Не кажется ли Вам, что такой развилкой стала реализация проекта «преемник». Как вообще родилась идея передачи власти таким способом - демократическим по форме, но совершенно автократичным по содержанию?

Думаю, толчком послужил дефолт 1998 года, который стал для Ельцина колоссальным личным шоком. Он тогда практически отстранился от руководства экономикой. Но самое главное - поменял типаж преемника, которому хотел бы передать страну. Отныне преемник должен был появиться не как продолжатель, демократ и созидатель, а как охранитель - тот, кто, как минимум, защитит уже завоеванное. И Борис Николаевич начал искать такого «служивого человека». Он многих перебрал. На первых порах Владимир Путин был лишь одним из представителей этого типажа. Выбор мог пасть на Сергея Степашина, на Николая Бордюжу или на Евгения Примакова, если бы его команда не наделала столько ошибок.

- Идея поиска преемника овладела и демократами?

Да. Более того, в либерально-демократических кругах (не путайте с ЛДПР Жириновского) эта идея «чилийского варианта» начала вызревать еще раньше - практически сразу после выборов 1996 года. Предложенный президентом в преемники Владимир Путин четко укладывался в шаблон « а-ля Пиночет»: молодой, энергичный, защитил диссертацию по нефтянке - наверное, что-то понимает. Вроде бы и к советам прислушивается. С ним можно будет совершить либеральный рывок.

Беда в том, что тогдашние идеологи «рывка» совершенно искренне верили в лозунг: «Мы знаем, что делать. Главное - чтобы нам не мешали!» Странно, что такие слова произносили люди вполне демократических убеждений. У меня с ними были споры по этому поводу. Я предупреждал, что это ошибка, но не имел шансов серьезно на них повлиять.

При всех недостатках системы президентского правления у нее есть, казалось бы, одно несомненное достоинство: при наличии политической воли возможность быстро «сверху» проводить реформы - административную, судебную, ввести в разумные рамки коррупцию… Но в России и здесь бесконечные проблемы. Почему не пошла административная реформа?

Я считаю, что это результат нашего совместного - Бориса Николаевича и его помощников - опоздания. Административная реформа требует серьезной политической поддержки, политического обеспечения, поэтому должна проводиться под руководством лидера, обладающего соответствующей энергетикой, который может все «продавить». Требуется и общественная поддержка.

Но к 1997 году, когда мы поняли, что процесс усиления и своеволия бюрократии зашел слишком далеко, стали убеждать Ельцина, что ситуация донельзя запущена, в системе управления страной полный кошмар и нужно срочно этим заниматься, было уже поздно. У него уже не было той мощной энергетики, которая смогла бы справиться с сопротивлением бюрократии, в первую очередь правительственной. Хотя, казалось бы, какая там она была? Ведь страной управляли молодые реформаторы… Но мы от них получали совершенно уничтожающие отзывы на предложения об административной реформе . Им - победившим, находящимся у власти - она совершенно не требовалась.

Например, в соответствии с проектом этой реформы в правительстве оставался один вице-премьер. Предусматривалась ликвидация двоевластия, при котором наряду с министерствами существовали профильные отделы в аппарате правительства. Мы предложили отделы упразднить, аппарат резко сократить, оставив ему лишь функции секретариата правительства. Зато резко повысить ответственность министерств. Но все это торпедировалось уже на стадии проекта сначала Черномырдиным с молодыми реформаторами, потом всеми остальными руководителями страны. Дело в том, что никто не видел выгоды ни в потере постов, ни в повышении ответственности. А чтобы «передавливать» это, у Бориса Николаевича уже не было ни общественной поддержки, ни личного энергетического ресурса.

По большому счету, административную реформу надо было начинать сразу, как только Ельцин стал президентом. Хотя в тот период это было трудно: в условиях СССР у президента России не хватало юридически закрепленных прав. Не поздно было и в 1994 году - параллельно с экономическими реформами. Правда, хорошо об этом говорить с позиций сегодняшнего дня, а тогда и других наисрочнейших проблем хватало.

Во многих странах существуют специальные комиссии по государственной службе. Они формируются в разных форматах: либо создаются на паритетных началах органами власти и профессиональными общественными организациями, либо работают в рамках системы специального парламентского контроля за назначением чиновников высокого уровня. Может быть, и нам для повышения уровня компетенции наших чиновников пора ввести такие комиссии, как, например, было сделано в Великобритании более ста лет назад?

Для этого требуется непременное предварительное условие: независимый парламент, который может появиться только при нормальной политической конкуренции. В некоторых развивающихся странах есть общественные комиссии, которые имеют право вето на политических назначенцев. Вообще, в мировой практике используются разнообразные инструменты решения подобных задач. Но я приведу простой пример из нашей практики. В свое время служба собственной безопасности российского МВД давала отрицательный отзыв на кандидатуру майора милиции Дениса Евсюкова при назначении его на должность начальника ОВД «Царицыно». Тем не менее его назначили… Кончилось трагедией: в московском супермаркете он беспричинно открыл стрельбу по персоналу и посетителям, убил кассира и одного из посетителей, еще двое получили ранения. Причина - психическое расстройство из-за неурядиц в семье. Этот пример ничему не научил нас. Ведь службы собственной безопасности могут эффективно работать лишь тогда, когда при невыполнении их рекомендаций они могут подавать апелляции. В МВД эти службы жестко встроены в систему и зависят от нее, а не от граждан, прессы или депутатов.

Нынешняя чиновничья система в России построена на клановости: назначенные на командные должности чиновники приводят с собой «своих» людей. Это создает атмосферу круговой поруки. В других странах иные порядки. В США, например, чиновник, не доложивший о противозаконных действиях начальства, сам будет нести административную, а часто и уголовную ответственность. Эксперты утверждают, что без всеобщей системы доносительства путь к верховенству закона заказан. Вы тоже так считаете?

Чиновник чиновнику рознь. Есть чиновники высокого уровня, от решений которых зависит политика. А есть специалисты и офисный «планктон». Например, американская публичная служба делится на две части: это политические назначенцы, ограниченное число которых новый президент или губернатор вправе привести с собой, и все остальные - карьерные бюрократы, которые подчиняются законодательству о назначении, продвижении, отчетности, санкциям и т. д. Это оптимальный путь, потому что задействованы разные системы контроля: публичных назначенцев, кроме журналистов и простых граждан, контролирует парламент, карьерных бюрократов - сама система. Такой подход закладывали и мы в том нереализованном проекте административной реформы 1997 года, о котором уже шла речь.

Что касается ответственности рядового чиновника за недонесение о противоправных действиях начальника, то Госдума из проекта закона о борьбе с коррупцией эту норму убрала. А жаль.

В новейшей истории России была еще одна важная развилка - при выборе избирательной системы. Что Вы думаете об этом?

С 1993 года в России действовала смешанная система: половина депутатов Госдумы избиралась по мажоритарной системе, половина - по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, каждое из которых, набрав более 5% голосов избирателей, получало число депутатских мест, пропорциональное количеству полученных голосов. Это была (и сохранилась до сих пор) пропорциональная система со «связанными» списками, где избиратели, голосуя за то или иное избирательное объединение, не могли повлиять на сам список, на порядок расположения в нем имен кандидатов, не имели возможности и права вычеркивать в списке отдельных кандидатов.

Нынешняя пропорциональная система впервые была оформлена в Положении о выборах в Госдуму, которое прилагалось к указу президента. По этой системе формировалась лишь половина парламента. Но теперь, когда эта система показала свою «управляемость», уже вся Госдума формируется из малоизвестных населению «представителей партий», не несущих никакой ответственности перед избирателями.

То, что допущена грубейшая ошибка, стало ясно уже на выборах 1993 года. Но она не была преднамеренной, а стала следствием цепи случайностей. Ее можно было избежать. Просто у сотрудников кремлевской администрации, через которых проходили все законопроекты, еще не было опыта.

В администрацию поступил проект нормативного акта о системе выборов, который принесли демократы. По стандартной процедуре он прошел через референтов и помощников - Михаила Краснова и Юрия Батурина, которые не нашли юридических погрешностей (их там, действительно, не было) и передали Ельцину. Он подписал указ, к которому прилагалось Положение о выборах, копирующее проект. Если бы я был там, они бы мне показали этот проект. Я бы его в таком виде не пропустил, постарался бы убедить коллег, что он вреден. Но, увы, эту развилку прошли в мое отсутствие: в ноябре 1993 года у меня был двухнедельный тур по университетам Англии.

Выскажу собственное мнение, которое разделяют многие политологи: тезис о том, что пропорциональная система помогает строительству партий, - миф. Не помогает она и на стадии становления гражданского общества. Пропорциональная система работает хорошо только тогда, когда в стране уже есть сильные партии. А на этапе рождения и становления демократии полезна только мажоритарная система выборов.

Попробую доказать это на примере. В 1993, 1995 и 1999 годах по мажоритарным округам не прошел ни один депутат от ЛДПР. Наличие в парламенте фракции с численностью более одного человека - прямое следствие этого закона. Для убедительности могу добавить еще один факт: за всю новейшую историю российских выборов, пока они еще были более или менее выборами, по мажоритарным округам победил только один совершенно «отмороженный националист». Это исключение лишь подтверждает правило.

- Есть ли связь между президентской или парламентской формой республики и избирательной системой?

В первом случае корреляции нет. Напомню, что Грузия - президентская республика, которая имеет точно такую же смешанную систему, как мы, даже дефекты проявляются одинаково. США - тоже президентская республика, но в ней обе палаты парламента выбираются мажоритарно.

- А между избирательной системой и коррупцией?

Зависимость между избирательной системой и коррупцией - установленный исследователями факт. Но она определяется не самой избирательной системой (мажоритарная, пропорциональная или смешанная), а степенью свободы выхода на политический рынок, отсутствием излишних барьеров и степенью подотчетности депутатов населению.

Пропорциональная система уничтожала подотчетность, потому что выборы по такой системе формируют парламент, состоящий из депутатов, чьи взгляды и опыт абсолютно неизвестны населению. Выбирают по картинке, по телевизионному образу первых лиц в списке. В Германии и Прибалтике пропорциональная система реализуется совершенно на иных принципах: в каждом избирательном округе население голосует не за партии, не за абстрактный список, в котором раскручены один или первые три кандидата. Голоса отдаются конкретным людям - кандидатам от различных партий, которые конкурируют между собой в данном округе. Ситуация отличается от нашей кардинально. А дальше системы работают одинаково: сколько голосов в сумме набирают представители партий - в такой пропорции между партиями распределяются места в парламенте. И правительство подотчетно парламенту.

- Почему мы не пошли по такому пути?

Видимо, из-за привычки все упрощать, заимствуя. Дескать, не надо делать систему слишком сложной, народ ее не поймет. Взяли примитивную - я бы даже сказал, наихудшую - модель пропорциональной системы и ее реализовали. Хотя не все так просто, может быть, некоторые политики этого и хотели.

В 1993 году от выбора системы голосования зависело очень многое, прежде всего воспитание избирателей в духе демократии, когда они сами выбирают себе власть. И будут нести за это совершенно конкретную ответственность: выберете правильно - получите свободную и процветающую страну, ошибетесь - увы… То есть воспитание могло получиться вполне предметным и наглядным.

Сложная мажоритарная избирательная система требовала большой и кропотливой работы самой партии и ее кандидатов с избирателями. А те, кто продвигал упрощенную пропорциональную систему, в первую очередь «Выбор России» и «Яблоко», были уверены в полной подконтрольности процесса: «мол, мы победили и все контролируем. А при голосовании за партийные списки успех зависит не от того, каких депутатов мы выдвинем в округах, а от того, какую кампанию проведем в подконтрольных нам СМИ, то есть через упрощенную пропорциональную систему на плечах побежденного противника ворвемся в парламент с подавляющим числом голосов».

В итоге получили «по полной программе» - лидером стала ЛДПР. Сыграло «головокружение от успехов», и избирательную кампанию провели из рук вон плохо. Зачем-то «наехали» на Жириновского, вызвав у избирателей противоположную реакцию и подняв процент «протестного голосования».

Тогда же, в 1993 году, выявился еще один дефект упрощенной пропорциональной системы - она «дробит» партии или, как минимум, не способствует их объединению. С 1994 года мы с горечью наблюдали неудачные попытки создать из трех карликовых партий правого толка единую партию российской демократии. Тому было много причин, и не на последнем месте - отсутствие у лидеров стимулов к объединению. Действительно, зачем? У каждой партии - свой список, свой «паровоз»… Вот и сидели в парламенте лебедь, рак и щука - воевали друг с другом за один и тот же электорат.

Сейчас российская избирательная система максимально способствует коррупции по двум параметрам: высокие барьеры и полное отсутствие подотчетности партий избирателям.

- Какие уроки можно извлечь из всего этого?

Главный урок: победу демократов мы спутали с победой демократии. Мне это стало понятно только спустя 8-9 лет. На тех этапах мы работали на победу демократов - в ущерб победе демократии в долгосрочной перспективе. Ибо многое из того, что мы делали «по необходимости» и «в порядке исключения», потом становилось обычной практикой - часто даже гипертрофированной. И работало уже на укрепление в стране авторитаризма.

То же самое повторилось на президентских выборах 1996 года, которыми я активно занимался задолго до начала избирательной кампании, искренне стараясь обеспечить победу Борису Ельцину и не допустить победы Геннадия Зюганова. Увы, логика наших рассуждений была следующая: нам не важно, как это будет, важно - кто победит.

Не могу сказать, что мы допускали очень серьезные нарушения типа нынешних, но… Среди множества определений, что такое демократия, есть самое короткое и, пожалуй, самое важное: «демократия - это процедура». А мы тогда нередко жертвовали процедурой ради победы демократов, но не демократии.

Стали бы без этого президентские выборы 1996 года развилкой с не предсказанным заранее результатом? Кто знает… Любимое рассуждение Ирины Хакамады на сей счет: «Значит, августовский 1998 года дефолт пришелся бы на коммунистов. Народ искал бы спасения у либералов - и закрутилась бы машинка смены власти».

Есть и другие мнения политологов о том, как развивались бы события в случае победы коммунистов. Сразу после оглашения результатов выборов олигархи пригласили бы Геннадия Зюганова в Дом приемов АвтоВАЗа, к Березовскому. Там сидела бы вся тогдашняя «семибанкирщина». И они сказали бы победителю: «Мы тебе помогли - поздравляем. Теперь слушай: это и это тебе можно, а то и то - нельзя ни при каких условиях. Понял?». Они ведь, действительно, тогда финансировали обе стороны, «клали яйца во все корзины». И могли отдавать команды победителю, чего не могли проделывать с Ельциным. Иными словами, рыночные реформы, скорее всего, продолжились бы. Хотя, конечно, не могу со стопроцентной уверенностью сказать, что коммунисты в случае своей победы не постарались бы остаться у власти навечно.

Однако должен также сказать, что при той мощнейшей избирательной кампании, которую вела команда Ельцина, он мог победить даже без наших «процедурных нарушений», с более строгим к ним отношением. Его рейтинг рос на глазах. После первого тура мы в официальных сообщениях даже занижали его, чтобы не демобилизовывать избирателей. И все же именно тогда в систему был заложен «ген разъедания» демократии как института. Следующим стал проект «преемник».

Однако демократия не строится только властью. Не нужно думать, что, если мы выбрали «правильного» президента, можем «лечь на печку», а он за нас все сделает. По-моему, один из ключевых уроков этих лет состоит в том, что демократия может быть создана только каждодневным трудом и усилиями каждого из нас. И если говорить о том, с чем дальше медлить нельзя, на первые места я бы поставил самое тяжелое, что требует больше всего труда и времени: гражданское взросление, судебную власть и политическую конкуренцию.

Говоря о парламенте, нельзя уйти от вопроса о его профессионализме, о процедурах, которые позволяют принимать хорошие законы…

И это тесно связано с проблемой коррупции. Летом 1998 года Фонд ИНДЕМ обнародовал первый большой доклад «Россия и коррупция: кто кого?». Десять лет назад этот вопрос был открытым, теперь, увы, победитель определился. В докладе говорилось о том, что нормы законов могут создавать благоприятные условия для коррупции, и для выявления таких норм предлагалось проводить «экспертизу на коррупциогенность» законов и законопроектов. Мы подготовили первую методику такой экспертизы и с 2000 года начали ее применять. Постепенно идея привилась и «пошла в народ». Нашлись эксперты, юристы, которые продуктивно развивали и совершенствовали нашу методику. Большинство же оседлало идею ради безобидной для властей имитации борьбы с коррупцией. Появилась и третья категория заинтересованных лиц: торговцы результатами экспертизы. Антикоррупционная мера породила новый вид коррупционных услуг.

Предположим, что вся страна в едином порыве стала выявлять и исправлять коррупциогенные нормы в законах и законопроектах. Поможет ли это? Нет. Что толку в хороших нормах, если они извращаются, не исполняются либо применяются избирательно в чьих-то корыстных коммерческих или политических интересах? Другая причина более фундаментальна. Я не разделяю точку зрения, согласно которой коррупциогенные нормы появляются исключительно в результате корыстных замыслов конкретных персон. Такое, конечно, бывает. Но основной источник систематического появления подобных норм иной - неэффективность самого процесса законотворчества в России.

- В чем ее причины?

Главная причина - политическая монополия в парламенте. Она порождает некритичность этого органа к законопроектам. Любой из нас знает: некритичное отношение к собственной работе снижает качество результата. Но и десять лет назад, когда в парламенте, как и в стране, не было явной политической монополии, качество законотворчества страдало - но по иным причинам. Дело в том, что обе палаты российского Федерального Собрания сами для себя устанавливают регламенты, задающие процедуры их работы, и легко сами же их меняют для своего удобства и под сиюминутные политические цели. Поэтому у нас отсутствуют эффективные, жестко регламентированные и исполняемые процедуры подготовки и принятия законов. Подчеркну: процедуры в сфере законодательства можно уподобить технологии в сфере материального производства. И то, и другое призвано обеспечить стандарты качества. Идея принять специальный закон о принятии законов, выдвинутая администрацией президента Ельцина в 1994 году, до сих пор не реализована. Власть не хочет сковывать себя излишними процедурными ограничениями.

Наши законодатели не только не любят сковывать процедурами себя, но и не стремятся разрабатывать процедуры для других. Поэтому наши законы больше напоминают законы-пожелания, чем законы-процедуры. Ведь гораздо легче прописать в законе какое-то светлое пожелание, чем разработать эффективную процедуру. Поэтому наши законы пестрят отсылочными нормами, которые передают, например, правительству право устанавливать процедуры с помощью подзаконных актов. Но чиновники, разрабатывая их в условиях закрытости и отсутствия конкуренции, больше заботятся об удобстве для себя, чем для граждан. Это создает барьеры для последних, а значит, условия для коррупции. Когда же надо прописывать процедуры не для граждан, а для самих себя (скажем, в законах о функционировании ведомств), тут уж чиновники совсем распоясываются и создают для себя неограниченные процедурные свободы, что также чревато коррупцией.

Экспертиза законов и законопроектов на коррупциогенность - это своеобразный «отдел технического контроля». Но он теряет смысл, если результаты его работы не замыкаются на «отдел главного технолога», который должен совершенствовать технологию производства продукции, в нашем случае - процедуры законотворчества. Какой смысл контролировать наличие брака в продукции, если его поток не иссякает и никто ничего не предпринимает для его снижения?

И здесь изолированные меры не работают. Но тема неэффективности законотворчества поучительна еще и другим. Исследованиями установлено, что низкое качество избирательной системы способствует росту коррупции. В частности, речь идет о таком свойстве избирательной системы, как степень подотчетности депутатов избирателям, которая обеспечивается той или иной избирательной системой. Теперь мы можем увидеть, как работает это общее положение. Если депутаты неподотчетны избирателям, то, создавая законы, они слабо ориентируются на интересы граждан. Законы автоматически насыщаются нормами, работающими на интересы власти, бюрократии, что создает благоприятные условия для коррупции.

Другой пример: неэффективность законотворчества порождает плохие законы, которые подправляются многочисленными дополнениями, изменениями, поправками, что создает атмосферу нестабильности законодательства. Она порождает дополнительные условия для ухода бизнеса в тень. Но чем больше теневая экономика, тем больше уровень коррупции…

Беседу провел Петр Филиппов
Сентябрь 2009 года

Поскольку коррупция является девиацией легально-рациональной модели демократического и бюрократического правления, введенной М. Вебером (коррупция является следствием нарушения «кодекса чести» чиновника, сводит к минимуму эффективность государственного управления), Вебер М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред. Л.Г. Ионина. -- М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2007. исследователи поставили под сомнение несколько традиционную точку зрения политической науки на формальные институты. Некоторые политические дискуссии о легитимности, представительстве и участии были сведены, в основном, к дебатам о роли гражданского общества. Но и модели, заимствованные из социальной антропологии и социологии также стали служить для объяснения причин коррупции. Jens Chr. Andvig and Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption. A policy oriented survey. Commissioned by NORAD. Final report, December 2000.

В традиционной политологии причины коррупции кроются в недостатках политической системы, а именно - в «дефиците демократии». Doig, Alan and Robin Theobald. Corruption and Democratisation. London: Frank Cass. 2000. Иначе говоря, коррупция появляется в политических системах, которые испытывают дефицит в механизмах демократичного распределения власти, плохом функционировании системы сдержек и противовесов, подотчетных и прозрачных институтов. Там же. Притом, взаимосвязь между демократией и коррупцией понимается как сугубо отрицательная: чем меньше демократии, тем больше коррупции.

«Закон демократизации», в котором говорится о том, что степень коррупции изменяется обратно пропорционально степени консенсуальности власти, также подтверждает мысль о том, что коррупция может быть приостановлена??путем демократизации государства. Friedrich, Carl J. Corruption concepts in historical perspective. Political corruption. A Handbook. New Brunswick: Transaction Publishers, 1989.

Большая часть политологической литературы, таким образом, сосредоточена на вопросах демократизации. В рамках такого «демократизационного» подхода исследователи предложили несколько основных механизмов, которые могли бы уменьшить уровень коррупции. К ним относится: укрепление демократических институтов (парламента, судебных органов и специализированных органов политического участия, контроля и управления), укрепление гражданского общества (в том числе СМИ) и реформирование публичного сектора. Там же.

Внутри недемократических систем корреляция между авторитарными режимами правления и высоким уровнем коррупции кажется уже доказанной. Amundsen, Inge. Political corruption: An introduction to the issues. Working Paper 99:7, Bergen: Chr. Michelsen Institute, 1999. Однако исследователи указывают на одно очень важное разграничение между контролируемыми системами и неконтролируемыми, тесно связанное с различием между прогнозируемыми и непрогнозируемыми, функциональными и нефункциональными режимами. Campos, J. Edgardo, Donald Lien and Sanjay Pradhan. The impact of corruption on investment: Predictability matters, World Development. 1999. Vol. 27, No. 6. pp. 1059-1067. Основным моментом здесь является то, что авторитарный контроль над политикой и экономикой также предполагает строгий контроль за уровнем коррупции и механизмами распределения, так что контролируемая коррупция экономически менее разрушительна. В менее контролируемых недемократических системах коррупция является децентрализованной, непредсказуемой и губительной для инвестиций и предпринимательства.

В группе авторитарных режимов наблюдается еще одно различие: между «ориентированными на развитие» политическими элитами/ «доброжелательными диктаторами» и «клептократами», с другой стороны. Первый тип все-таки будет стремиться к достижению максимального общественного блага и будет ориентирован на развитие, в то время как второй будет увлечен только своим богатством и будет ориентирован на развитие только в той степени, чтобы это служило его собственным интересам. Rose-Ackerman, Susan. Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.

Политологические исследования коррупции могут в некоторой степени быть классифицированы в соответствии с их акцентом на формальные или неформальные аспекты власти. Политическая наука традиционно была сосредоточена на изучении формальных??институтов, и большинство исследований коррупции проходили в рамках модернизационного подхода. Модернизация означала своего рода государственное строительство и институциональную инженерию, и институты были в значительной степени ориентированы на экономическую политику. Коррупция тогда рассматривалась как следствие неполного или незавершенного процесса модернизации, или как оставшийся «традиционализм» в случае модернизированных стран. Myrdal, Gunnar. Corruption: Its causes and effects in Asian drama: An Enquiry into the Poverty of Nations. Political corruption. A Handbook. New Brunswick, 1989.

В отличие от модернизационной теории, неомарксизм утверждает, что зависимое, периферическое положение стран Третьего Мира, а также роль локальных элит - марионеток в руках многонациональных корпораций и правительств Запада - способствует сохранению авторитаризма и политической отсталости, в том числе и коррупции. Jens Chr. Andvig, Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption: A policy oriented survey. NORAD. Final report, December 2000. Решением проблемы может послужить радикальный разрыв с капиталистическим миром.

Другой, менее радикальный подход к исследованию коррупции имеет ярко выраженный акцент на неформальных практиках. Это «неопатримониальный» подход, который возник в конце 1980-х внутри французской академической среды с основным упором на исследования Африканского региона, где формирование современных политических институтов сопряжено с неким синтезом традиционного и современного. Подчеркивая радикальное отличие африканской политики от какой-либо другой, этот подход близок традиционной теории политического развития, демократизации и формальных институтов. Там же. Представители этой школы считали, что государство является лишь фасадом, который маскирует реалии глубоко персонализированных политических отношений, клиентелизма и политической коррупции. Hope, Kempe Ronald, Sr. and Bornwell C. Chikulu, eds. Corruption and Development in Africa. Lessons from Country Case-Studies. New York: St. Martin"s Press, 2000. Некоторые ученые называют неопатримониализм режимом «личной власти», «пребендализмом» Joseph, Richard A., Democracy and Prebendal Politics in Nigeria: The Rise and Fall of the Second Republic, Cambridge University Press, 1987.; Ronald Cohn. Prebendalism, VSD, 2012. и «клептократией». Его основными характеристиками являются личные отношения как основа политической системы, клиентелизм (иногда непотизм), президентализм и очень слабые различия между государственным и частным. Все эти факторы подрывают формальные правила и институты и открывают путь для политической коррупции.

Согласно радикальной версии нео-патримониализма, формальные государственные институты - это пустая оболочка, а политические беспорядки и деинституционализация есть преднамеренные и выгодные политические стратегии, проводимые африканскими лидерами. Коррупция, по их мнению, является одним из ключевых аспектов африканского функционального расстройства; это легитимная, практичная и «привычная» часть повседневной жизни, ожидаемый элемент каждой социальной трансакции. Jens Chr. Andvig, Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption: A policy oriented survey. Commissioned by NORAD. Final report, December 2000.

Достаточно большое число теоретиков считают, что уровень коррупции уменьшается с уровнем демократии, но другие утверждают, что это отношение не линейно, а имеет форму отрицательной параболы. Там же. Наиболее авторитарные (тоталитарные) системы способны контролировать степень коррупции и, таким образом, держать ее на экономически обоснованном уровне (например, «контролируемая коррупция» в Юго-Восточной Азии), в то время как страны, находящиеся в состоянии политической и экономической трансформации, являются более коррумпированными. Когда авторитарный контроль разрушается посредством экономической либерализации и политической демократизации, но еще не заменен окончательно системой сдержек и противовесов, а также легитимными и подотчетными институтами, уровень коррупции будет увеличиваться и достигнет пика, прежде чем она уменьшится с увеличением уровня демократического управления. Там же.

Таким образом, общая взаимосвязь между типом режима и уровнем и типом коррупции обсуждается научным сообществом довольно интенсивно. При проверке гипотезы об отрицательной зависимости между демократией и коррупцией недавние исследования влияния типа режима на уровень коррупции, использующие Индекс восприятия коррупции Трансперенси Интернешнл и рейтинг Freedom House, выявили отрицательную связь между демократизацией и коррупцией, но эта корреляция не очень сильна. Jens Chr. Andvig, Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption: A policy oriented survey. Commissioned by NORAD. Final report, December 2000.

Коррупция вызывает серьезные проблемы развития. Она подрывает ценности демократии и справедливости, искажая формальные процессы, и ставит под угрозу устойчивое развитие и верховенство закона. UNODC"s Action against Corruption and Economic Crime. [Электронный ресурс]: официальный сайт. URL: http://www.unodc.org/unodc/crime_convention_corruption.html (дата обращения 29.04.2013) Коррупция в избирательном процессе и законодательных органах снижает подотчетность и представительство в разработке политики; коррупция в судебной системе нарушает принцип верховенства права; коррупция в государственном управлении приводит к неэффективности и невосприимчивости в обеспечении общественных благ и услуг. Коррупция подрывает легитимность правительства и демократических ценностей, таких как доверие и толерантность. USAID: Center for Democracy and Governance. A Handbook on Fighting Corruption, 1999. URL: www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/pdfs/pnace070.pdf (дата обращения: 20.05.2013) Коррупция также порождает значительные искажения и неэффективность и тормозит экономический рост. Там же.

Однако некоторые исследователи утверждают, что коррупция может иметь и определенные преимущества в развивающихся странах. То есть, коррупция в развивающихся странах способствует национальному строительству и росту ВВП. Mauro, Paulo. Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics. 1995. pp. 681-712. В частности, российский исследователь Максим Миронов показал, что «коррупция, которая не коррелирует с характеристиками управления, находится в прямой зависимости от роста ВВП в странах с плохими институтами». Mirоnov, M. Bad Corruption, Good Corruption and Growth, Graduate School of Business, University of Chicago, 2005. URL: http://home.uchicago.edu/~mmirono1 (дата обращения 20.05.2013)

Фрагментация политической власти и подотчетность были предложены в качестве потенциальной стратегии борьбы с коррупцией. Kpundeh, Sahr J. Political Will in Fighting Corruption URL: http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption/Chapter06.pdf (дата обращения: 20.05.2013) Однако мы понимаем, что простые институциональные механизмы вовсе не гарантируют полное решение проблемы. Антикоррупционная стратегия должна строиться на идее «гражданского общества» - широком спектре организаций, которые находятся вне институциональных структур власти; не являются первоочередно коммерческими; самоуправляемы, открыты и основаны на добровольной поддержке. Salaman, Lester M. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector, Bloomfield, Connecticut: Kumarian Press, 2007. pp. 9-10.

Стратегии гражданского общества по борьбе с коррупцией должны быть разнообразны в вопросах реагирования на различные причины и формы коррупционных проявлений.

В связи с многосложной природой коррупции и большим числом акторов, участвующих в противодействии ей, на настоящей момент не выработано какое-либо единое решение или механизм по борьбе с коррупцией. Совершенно ясно, что один и тот же механизм, который с успехом был применен в одной стране, может привести к полному провалу в другой.

Тем не менее, С. Миллер и его коллеги Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach, Pearson Education, New Jersey, 2005. выделили два основных типа антикоррупционных программ: реактивные и превентивные. Реактивная система действует, когда коррупционное действие уже произошло. Миллер и соавторы утверждают, что «логическое обоснование реактивного ответа заключается в трех аспектах: правонарушители привлечены к ответственности за свои действия; правонарушители получают по заслугам, и отпугивают потенциальных правонарушителей от правонарушений в будущем». Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach, Pearson Education, New Jersey, 2005. Превентивная система по существу направлена на предотвращение коррупции. Ее использование можно также обосновать тремя аспектами: содействие созданию среды, в которой интеграция высоко ценится; выработка механизмов, ограничивающих возможности для коррупционного поведения и действующих для разоблачения коррупционных действий.

М. Джонстон утверждает, что антикоррупционные программы требуют более долгосрочной социальной основы, наряду с повышением прозрачности и подотчетности в государственных учреждениях. Он считает, что это может быть достигнуто посредством использования социальных прав граждан, которые включают в себя укрепление гражданского общества, дабы обеспечить себе возможность экономического и политического участия в принятии решений. Johnston, Michael. What can be done about entrenched corruption? Paper presented at the Ninth Annual Bank Conference on Development Economics, Washington DC: World Bank. 1997.

Акторы, участвующие в противодействии коррупции

Международные организации

Такие международные организации как Всемирный Банк, Международный Валютный Фонд, Организация Объединенных Наций и Организация экономического сотрудничества и развития первыми обратили внимание на коррупцию и поставили этот вопрос на международную повестку.

Некоторые ученые считают, что Всемирный Банк и ООН наиболее всего заинтересованы в противодействии коррупции, так как она оказывает влияние на процессы развития. Larmour, P. A short introduction to corruption and anticorruption. 2007. Режим доступа: http://ancorage-net.org/content/documents/cies-wp37.pdf Другие указывают на то, что антикоррупционные программы международных организаций склонны фокусировать внимание, в основном, на государственном секторе, что нашло отражение в трактовке коррупции, предложенной Всемирным Банком. Hindess, B. Investigating international anti-corruption. Third World Quarterly 26(8). 2005. 1389-1398. Кроме того, в зарубежной литературе часто встречается замечание об особом месте так называемого «хорошего управления» в международной повестке дня по вопросам борьбы с коррупцией. Исследователи описывают противодействие коррупции как «естественного союзника демократии», говоря о международных программах «хорошего управления». Larmour, P. A short introduction to corruption and anti corruption. 2007. Режим доступа: http://ancorage-net.org/content/documents/cies-wp37.pdf Некоторые из них считают, что «кампании по борьбе с коррупцией есть кампании по формированию определенного представления о «хорошем управлении» - это основной тренд в противодействии коррупции. L. de Sousa, P. L. and Hindess, B. Governments, NGOs and Anti-Corruption - The New Integrity Warriors., Routledge, Oxon. 2009

Государство

Вопросам коррупции и ее противодействия на правительственном уровне посвящен обильный пласт литературы, которая, в основном, подчеркивает слабую политическую конкуренцию, неразвитость гражданского общества, отсутствие этики и честности на государственной службе и слабые демократические структуры - недостатки, связанные с коррупцией. Bracking, S. Political development and corruption: Why "right here, right now!" Palgrave Macmillan, Houndmills. Ch. 1. 2009.

Огромное значение в антикоррупционной повестке дня на международном уровне придается прозрачности государственных институтов. Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach., Pearson Education, New Jersey. 2005. Содействие прозрачности можно рассматривать в качестве превентивной меры по борьбе с коррупцией. Согласно такому подходу, «полностью функционирующая парламентская система играет центральную роль в сдерживании коррупции в государственном секторе, так как государственные чиновники обязаны проходить через доскональный и строгий процесс в отношении расходования государственных денежных средств и осуществления ими полномочий, возложенных на них в соответствии с государственными должностями, которые они занимают». Там же. Прозрачность, по существу, обеспечивается через управляющие институты, и тем самым, особое значение опять-таки уделяется «хорошему управлению».

Неправительственные организации

Многочисленные некоммерческие организации также активно вовлекаются в процесс противодействия коррупции. Самой известной и крупной неправительственной организацией, деятельность которой полностью сфокусирована на борьбе с коррупцией, является, безусловно, Transparency International. Некоторые исследователи утверждают, что инициируя локальные исследования, направленные на противодействие коррупции, которые стимулируют работу на низовом уровне, TI становится более эффективным актором, нежели международные организации вроде Всемирного Банка или МВФ.

Частный сектор

В последнее время роль частного сектора все чаще подчеркивается в научной литературе. Hansen, H. K. Managing corruption risks. Review of International Political Economy. 2010. Это особо заметно в связи с неолиберальным уклоном антикоррупционной повестки, которая на первый план выводит большую роль рыночных механизмов. С. Роуз-Акерман утверждает, что есть две стороны, которые вовлечены в коррупцию (например, взяткодатели и взяточники), и что крупные транснациональные корпорации имеют свои этические обязательства, будучи ключевыми участниками глобального рынка и в обществах, где они инвестируют. Rose-Ackerman, S. Grand corruption and the ethics of global business. Journal of Banking & Finance 26(9). 2002. 1889-1918. Хансен Г. считает, что наблюдается растущее участие частного актора, вовлеченного в противодействие коррупции, путем имплементации корпоративной антикоррупционной политики, коллективных антикоррупционных инициатив и новых возможностей для бизнеса по отношению к созданию и распространению антикоррупционных экспертиз и инструментов. Hansen, H. K. Managing corruption risks. Review of International Political Economy. 2010. Кроме того, он предполагает, что компании стали рассматривать коррупцию как дополнительный риск, которым нужно управлять. Хансен Г. говорит, что такое понимание ситуации поднимает на поверхность этическую сторону поведения бизнеса, а противодействие коррупции стало неотъемлемой частью корпоративной социальной ответственности (КСО). Там же.

Средства массовой информации не только способствуют повышению информированности общественности, но и проводят расследование и сообщают о случаях коррупции. Все исследователи сходятся на том, что эффективные медиа являются одним из важнейших элементов борьбы с коррупцией, потому что независимые журналисты имеют «сильный стимул, чтобы расследовать и раскрывать случаи правонарушений». Brunetti, A. and Weder, B. A free press is bad news for corruption. Journal of Public Economics 87. 2003. 1801-1824. Сразу стоит оговориться, что речь идет только о независимых СМИ, которые не обслуживают потребности государства.

А можно ли оградить публичную власть от мотивированных жаждой наживы соискателей должностей или, по крайней мере, минимизировать ущерб, купировать распространение и проявления коррупции в случаях проникновения таких соискателей во власть?

Безусловно, нельзя построить идеальные институциональные барьеры, которые полностью и навсегда защитят публичную власть от проникновения и деятельности тех, кто хочет использовать ее в своих корыстных интересах. Человеческой природе свойственна приспособляемость, умение находить все новые и новые способы и механизмы преодоления любых не только уже известных, но и вновь создаваемых барьеров, особенно на пути к наживе и личному обогащению.

При этом следует учитывать и тот факт, что даже свободные в настоящее время от коррупции институты публичной власти со временем под воздействием изменений внешней и внутренней среды, в том числе и человеческого фактора, могут подвергнуться коррупционной эрозии.

А. Рогоу и Г. Лассуэлл, проводя институциональную проверку достоверности максимы лорда Дж. Актона на примере, в частности, таких институтов публичной власти США, как институт президентства, Конгресс и Верховный суд, пришли к выводу, что «склонность к честности или коррупции в данное время связана с престижем и моралью анализируемого институту» , и сформулировали следующие утверждения:

• - Если руководство института публичной власти не служит моральным образцом, связанные с ним люди или служащие института могут в смысле коррупционных отношений «добровольно согласиться или не оказать сопротивления».
• - Если сотрудники института публичной власти коллективно не проводят в жизнь моральные нормы, склонность отдельного человека к коррупции усиливается.

Институты публичной власти с высоким и растущим престижем и моралью привлекает больше амбициозных людей, думающих о карьере, чем людей нечестных, заинтересованных в содействии личному благосостоянию.

Институты публичной власти, утрачивающие власть или престиж, больше привлекают коррумпированных, заботящихся о своем богатстве людей, чем заинтересованных в успешной карьере.

Из этих утверждений в том числе следует, что ключевую роль в распространении коррупции в системе публичной власти играют те, кто занимает прежде всего высшие и иные политические должности публичной власти, возглавляет ее институты, кто формирует и реализует правящий политический режим. Именно они, занимая ведущие позиции в структуре публичной власти, оказывают определяющее влияние на то, в какой мере коррупция используется или нет как приводной механизм политических, экономических, информационных и иных социальных процессов, что является одной из важнейших характеристик правящего режима. Их отношение к коррупции зависит от того, как они пришли к власти и какие методы и средства используют для удержания и легитимации власти осуществляемого ими режима правления.

Как правило, коррупция становится одним из доминантных механизмов функционирования правящего режима, когда к власти приходят в результате государственных или военных переворотов, что представляет собой специфическую форму политической коррупции. Действительно, при срабатывании такого механизма смены власти одна часть правящих элит отбирает власть у другой части, используя такие предназначенные для обеспечения защиты и безопасности государства, а нс для борьбы за власть «силовые» структуры и ресурсы, как вооруженные силы, правоохранительные органы и спецслужбы, что в полной мере соответствует институциональной сути коррупции.

Те, кто хочет использовать власть в своих корыстных интересах, могут занять политические должности публичной власти и в полном соответствии с конституционно установленным и законодательно регламентированным порядком ее формирования, и прежде всего в результате свободных и честных выборов. Однако далее в ходе приватизации публичной власти и создания необходимого им для реализации своих корыстных интересов правящего режима такие деятели обязательно будут использовать политическую коррупцию для удержания и легитимации своей власти, при этом, как правило, имитируя соблюдение конституционного порядка формирования публичной власти.

Конституционный порядок формирования публичной власти, процедура реализации которого регламентируется па законодательном уровне, представляет собой нормативно установленный механизм завоевания и удержания публичной власти политическими акторами, который определяющим образом влияет на типологию ее легитимности.

Необходимо отметить, что в настоящее время не существует единого и общепризнанного определения легитимности политической власти. При неоинституциональном подходе за основу может быть принято следующее обобщенное определение: «Легитимность политической власти признание народом, политическими субъектами правомерности политической власти, ее инструментов, механизмов формирования и деятельности, а также проводимой ею политики» .

Понятие «легитимность» было введено М. Вебером в отношении социального порядка. Рассматривая такой социальный порядок как «господство» (Herrschaft), которое во многом соответствует понятию «власть», М. Вебер выделил три идеальных типа легитимного господства :

• - рациональное господство, которое основывается на вере в легальность установленного порядка и законность осуществления господства на основе этой легальности (легальное господство);
• - традиционное господство, которое основывается на обыденной вере в святость традиций и вере в легитимность авторитета, основанного на этих традициях;
• - харизматическое господство, которое основывается на незаурядных проявлениях святости, или геройской силы, или образцовости личности и созданном этими проявлениями порядке (харизматическое господство).

При этом М. Вебер отмечал, что ни один из идеальных типов легитимного господства в «чистой» форме не имел исторических прецедентов . В конкретных государствах как в исторической ретроспективе, так в настоящее время имеют место комбинации всех трех типов легитимного господства (власти) при доминировании одного из них.

Совершенствуя веберовскую типологию легитимности политической власти, Д. Истон предложил несколько иной, инструментальный подход к этой проблеме. Он определил в качестве объекта легитимации не политическую власть в се обобщенном представлении, а инструментальное воплощение политической власти в виде реализующего ее политического режима и тех, кто занимает ведущие позиции в структурах власти {authorities). При этом Д. Истон выделяет три типа легитимности (правомочности) институтов власти :

• - идеологическая легитимность, основанная на моральной убежденности в обоснованности режима и властных ролей людей, занимающих ведущие позиции в структурах власти;
• - структурная легитимность, основанная на доверии к нормам и структурам режима, а следовательно, и к властным ролям людей, занимающих ведущие позиции в таких структурах;
• - персональная легитимность, основанная на вере в правомерность норм и властных ролей людей, занимающих ведущие позиции в структурах власти, вследствие их личных качеств.

Типология легитимности, предложенная М. Вебером, и ее расширенная интерпретация, предложенная Д. Истоном, могут служить базовыми в контексте рассматриваемой проблемы. При этом следует сделать одно существенное уточнение. Источником рациональной (структурной) легитимности политической власти служит признание людьми рациональных процедур, правил и норм, на основании которых такая власть формируется и действует, т.е. данный тип легитимности имеет нормативную основу. В этом контексте при рассмотрении легитимации публичной власти, которая служит стержнем политической власти, представляется целесообразным обозначить данный тип легитимности как рационально-нормативный.

Для большинства современных государств доминирующим механизмом формирования публичной власти и ее рационально-нормативной легитимации призван служить институт выборов, который для этой цели используется по-разному в зависимости от типа правящего политического режима. Обусловлено это в том числе и тем, что, как отмечает Ф. Фукуяма, «из-за набирающего силу мнения, что в современном мире единственный легитимный источник власти - демократия... даже самые твердокаменные диктаторы считают себя обязанными получить хотя бы налет демократической легитимности, устроив выборы» .

Нормативный порядок формирования публичной власти определяется установленной конституцией или иными конституционными актами, формой правления. Распределение форм правления в 192 суверенных государствах - членах ООН представлено на рис. 5.2.

Рис. 5.2.

Из данных, представленных на рис. 5.2, следует, что из 192 суверенных государств в 144 (75%) государствах их конституциями установлены такие республиканские формы правления, как парламентская республика - 49 (25,5%) государств, полупрезидентская (смешанная) республика - 34 (17,7%) государства и президентская республика - 61 (31,8%) государство.

При таких республиканских формах правления конституционным порядком формирования высшего законодательного органа - парламента служат всеобщие выборы при тайном голосовании. В президентских и полу- президентских (смешанных) республиках должность главы государства - президента, обладающего директивными полномочиями, замещается также в порядке всеобщих выборов при тайном голосовании. В парламентских республиках должность главы государства, выполняющего в основном представительские функции, может замещаться как в порядке всеобщих выборов, так и путем его выборов парламентом. При всех республиканских формах правления законодательные и представительные органы всех уровней публичной власти формируются в порядке выборов, а исполнительные и иные должности замещаются либо в порядке выборов, либо назначением соответствующими выборными органами.

Отдельное место среди современных государств занимают 5 (2,6%) «коммунистических рудиментов» - Китайская Народная Республика (КНР), Корейская Народно-Демократическая Республика (КНДР), Лаосская Народно-Демократическая Республика (ЛНДР), Социалистическая Республика Вьетнам (СРВ) и Республика Куба. В этих государствах формой правления служит советская республика - особая республиканская форма правления, которая характеризуется тем, что единую систему органов власти составляют советы, действующие на непрофессиональной основе, которым подконтрольны и подотчетны все органы государственной власти .

В этих государствах институт выборов в непрофессиональные советы установлен конституцией, но процедура проведения таких выборов, как правило, по законодательно установленным нормам представительства реально состоит в голосовании за единственного кандидата, что, очевидно, не может рассматриваться как реальные выборы. Такое мероприятие можно определить как мероприятие по плебисцитарной легитимации публичной власти правящего политического режима, которая фактически осуществляется «руководящей и направляющей» коммунистической партией (или такими ее разновидностями, как Народно-революционная партия Лаоса и Трудовая партия Кореи) в лице высших партийных руководителей. Поэтому в КНР, ЛНДР и СРВ доминирующим типом легитимности публичной и в целом политической власти служит идеологическая легитимность, а в КНДР и на Кубе - сочетание идеологической легитимности с харизматической в лице представителей семейства Ким в КНДР и семейства Кастро на Кубе.

Из 43 (22,4%) государств с монархическими формами правления пять (2,6%) представляют собой абсолютные монархии, к которым относятся теократические султанат Бруней-Даруссалам и королевство Саудовская Аравия, султанат Оман, эмират Катар и федерация семи эмиратов - Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ).

В этих абсолютных монархиях формирование государственной власти осуществляется верховным правителем - монархом, должность которого замещается в установленном порядке престолонаследия. Выборы для формирования публичной власти практически не используются, хотя в последнее время наметилась тенденция формирования протопарламентов с частичным использованием выборов. Так, в ОАЭ в 2015 г. прошли третьи выборы в Федеральный национальный совет - совещательный орган парламентского типа с консультативными функциями, который состоит из 40 человек, половина из которых избирается прямым голосованием, а другая половина - назначается правителями семи эмиратов . Правом голоса на этих выборах были наделено порядка 224 тыс. из почти миллиона граждан ОАЭ, что на 73% больше, чем на предыдущих выборах в 2011 г. В Катаре планировалось в 2013 г. провести первые выборы в законосовещательный Консультативный Совет (Меджлис аль-Шура), 30 членов которого по конституции 2005 г. должны избираться всенародно, а 15 - назначаться эмиром, но конституционная реформа этого органа и выборы в него были отложены еще на три года .

В абсолютных монархиях доминирующим типом легитимации публичной власти служит традиционная легитимация, которая основывается на установленном в их конституционных актах порядке престолонаследия, освященном государственной религией - исламом. Тот факт, что порядок престолонаследия закреплен в конституционных актах, позволяет в определенном смысле говорить и о рационально-нормативной легитимации.

Формы конституционных (ограниченных) монархий, которые имеют место в 38 (19,8%) современных государствах распределены следующим образом: конституционные дуалистические монархии - 7 (3,7%) государств, конституционные парламентарные монархии - 15 (7,8%) государств и вестминстерская модель - 16 (8,3%) государств, включая «осно- воположницу» этой формы правления Великобританию.

В конституционных монархиях должность главы государства - монарха, который в дуалистических конституционных монархиях является и главой исполнительной власти, замещается в порядке престолонаследия, установленном конституцией или иными конституционными актами. Порядком формирования высшего законодательного органа - парламента служат всеобщие выборы при тайном голосовании. При всех формах конституционной монархии законодательные и представительные органы всех уровней публичной власти также формируются в порядке выборов, а исполнительные и иные должности замещаются либо в порядке выборов, либо назначаются монархом или выборными органами.

Таким образом, в 182 (94,8%) современных государствах, т.е. в их подавляющем большинстве, в качестве основополагающего порядка формирования, а следовательно, и удержания публичной власти на конституционном уровне установлен институт выборов. Поэтому доминирующим типом легитимации публичной власти (возможно, в сочетании с другими типами легитимации) должна служить рационально-нормативная легитимация, основанная на признании пародом и политическими субъектами правомерности и достоверности выборов, проводимых в законодательно установленном порядке.

В контексте практической реализации институт выборов обозначается как «свободные, честные и состязательные (конкурентные) выборы». В такой инструментальной интерпретации этот институт является общепризнанным минимально необходимым атрибутом представительной демократии. При дихотомическом подходе к оценке демократичности суверенных государств оценка состояния и качества реализации института выборов принципиально носит бинарный характер, при котором свободные, честные и состязательные выборы либо реализуются именно в таком виде, либо имеет место иное мероприятие, имитирующее выборы. Поэтому различные рассуждения о «частично» свободных, «относительно» честных или «ограничено» состязательных выборах, т.е. фактически о выборах «второй свежести» представляются логическим нонсенсом.

Институт свободных, честных и состязательных выборов является основополагающим порядком формирования публичной власти для государств, представляющих собой как минимум электоральную демократию. В таких государствах институт выборов служит ключевым механизмом обретения (завоевания) и удержания публичной власти в порядке замещения в ней политических должностей конкурирующими политическими акторами, а также разрешения политических конфликтов и кризисов. При этом он служит доминирующим механизмом рационально-нормативной легитимации правящего режима демократического типа, которая в этом случае может быть определена как демократическая рационально-правовая.

Современные постколониальные диктатуры и неоавторитарные режимы, в которых конституционной основой функционирования публичной власти служат республиканские формы правления преимущественно с доминантой института президентской власти, используют институт выборов для принципиально иных целей и другим образом. Такие режимы проводят мероприятия, которые только условно можно назвать «выборами», с целью сохранения публичной власти в руках правящих политических акторов и так, чтобы результаты «выборов» были заранее максимально предопределены исключительно в пользу режима, но при этом обеспечивалась легальность и видимость «демократической» легитимности таких мероприятий.

Для решения такой двуединой задачи используется электоральная коррупция, основанная на неправомерном использовании различных видов административного ресурса публичной власти. Маховик электоральной и в целом политической коррупции всегда начинает раскручиваться со злоупотреблений законодательным ресурсом публичной власти для изменений избирательного законодательства с целью ограничения возможностей участия в выборах оппонентов правящего режима, создания явных или скрытых преимуществ его представителям и расширения процедурных возможностей для неправомерного использования административного ресурса публичной власти. При этом избирательное законодательство утрачивает правовые основания, но позволяет апеллировать к легальности в смысле законности, но не правой легитимности проводимых в соответствии с ним мероприятий.

Непосредственно в процессе проведения избирательных кампаний современные диктаторские и неавторитарные режимы широко применяют различные механизмы неправомерного использования административного ресурса публичной власти (снятие оппозиционных кандидатов, подкуп и запугивание избирателей, неравные условия агитации и др.), а зачастую и прямые фальсификации для достижения высоких показателей голосования за своих кандидатов. Стремление к высоким фиктивным показателям позволяет говорить о том, что недемократические режимы стремятся придать мероприятиям под названием «выборы» характер плебисцитарной легитимации, однако в отличие от подобных мероприятий коммунистических режимов при сохранении видимости состязательности.

При этом результаты мероприятий по плебисцитарной легитимации современных авторитарных режимов могут достигать коммунистических «высот». Так, в 2010 г. на президентских выборах в Руанде действующий президент II. Кагамс был переизбран на второй семилетний срок с результатом 93% при наличии трех конкурентов, что позволило аналитику лондонского Королевского института международных отношений М. Коди высказать по поводу этих выборов следующее: «Реально это была коронация мистера Кагаме. Я не думаю, что мы назовем это настоящими выборами» .

Манипулируя избирательным законодательством и процедурой проведения избирательных кампаний посредством использования широко спектра приемов электоральной коррупции, современные диктаторские и неоавтори- тарные режимы целенаправленно деформируют институт выборов для имитации своей псевдодемократической рационально-легальной, но не демократической и правовой легитимности в формате плебисцитарной легитимации с жестко контролируемой симуляцией состязательности. Подобные симу- лякры института выборов с различной степенью их «второй свежести» используют все режимы рассматриваемых типов, начиная с режима, созданного в Сингапуре «мягким диктатором» Ли Куан Ю с доминантной партией и прямым регулированием, вплоть до использования цензуры, деятельности СМИ, а также общественных организаций , и до режима старейшего в современном мире жесткого диктатора Р. Мугабе, который правит в Зимбабве уже более 35 лет и с 1987 г. регулярно имитирует состязательные президентские выборы, для победы на которых использует любые средства как, например силовое давление на сторонников своего конкурента М. Цвингираи на выборах 2008 г.

Современные авторитарные режимы, которые целенаправленно манипулируют институтом выборов таким образом, чтобы «оппозиционные партии проигрывали выборы», и «мечтают собрать плоды электоральной легитимности и избежать при этом риски демократической неопределенности», А. Шедлер предложил определять как режимы «электорального авторитаризма» . По его представлению, такие режимы занимают часть туманной зоны (foggy zone), которая расположена между консолидированным авторитаризмом (closed authoritarianism) и электоральной демократией и имеет протяженность в пространстве деформаций института выборов, допускающую наличие размытых (blurry) и противоречивых (controversial) пограничных с электоральной демократией режимов.

Такой подход представляется содержательно контрпродуктивным для понимания сущности современных авторитарных режимов, а понятие «электоральный авторитаризм», которое допускает интерпретацию института выборов как выборов различной степени «второй свежести», в соотнесении с понятием «электоральная демократия», основанном на инструментальной интерпретации института выборов как честных, свободных и состязательных выборов, - оксюмороном типа «честная и состязательная игра в наперстки».

В соответствии с теорией «электорального авторитаризма» к режимам консолидированного авторитаризма в настоящее время можно отнести только пять коммунистических режимов, включая последний сохранившийся тоталитарный режим в КНДР, и 11 авторитарных монархий, пренебрегая тем, что институт выборов в принципе не предусмотрен только в пяти абсолютных монархиях. Все остальные устойчивые недемократические режимы следует рассматривать как единообразные режимы «электорального авторитаризма», так как все эти режимы используют целенаправленно деформированный в гой или иной мере институт выборов для удержания публичной власти и имитации своей псевдодемократической рационально-легальной легитимности.

Кроме того, как представляется, граница, отделяющая электоральные демократии от недемократических режимов, которые, по мнению А. Шед- лера, континуально располагаются в пространстве деформаций института выборов, может быть определена достаточно точно без каких-либо размытых и противоречивых пограничных режимов. Индикаторами такой границы могут служить, во-первых, избирательное законодательство, реально обеспечивающее соблюдение избирательных прав граждан и свободную и честную электоральную конкуренцию, и, во-вторых, не только неиспользование, но и активное подавление публичной властью любых проявлений электоральной коррупции в процессе проведения избирательных кампаний, что может фиксироваться системами национального и международного наблюдения за выборами.

При этом следует также отметить, что для подавляющего большинства современных диктаторских и неоавторитарных режимов характерен достаточно высокий и даже выше, чем в авторитарных монархиях и коммунистических режимах, кроме режима в КНДР, уровень политически мотивированного насилия и внесудебных расправ . Это обстоятельство также диссонирует с утверждением А. Шедлера о том, что режимы «электорального авторитаризма» характеризуются тем, что «не обращаются регулярно к открытым репрессиям» .

Можно предположить, что теорию «электорального авторитаризма», которая сегодня некоторыми исследователями рассматривается как так называемый мейнстрим политической науки, постигнет та же участь, о которой написал и А. Шедлер , что и теорию «демократического транзита».

Существенную роль в достижении требуемых диктаторским и неоав- торитарным режимами результатов мероприятий по их плебисцитарной легитимации, имитирующих состязательные выборы, и в целом легитимности таких режимов играют такие типы легитимации, как харизматический и идеологический.

Действительно, подавляющее большинство таких режимов являются персоналисгскими или персонифицированными. Во главе режимов стоят лидеры, которые имеют харизматический образ, во многом созданный посредством технологий пропагандистского манипулирования массовым сознанием. Именно такой образ, который, правда, имеет свойства быстро разрушаться при изменении политической ситуации, и позволяет им достигать на выборах результатов, соответствующих плебисцитарной легитимности. Примерами таких лидеров могут служить уже упоминавшийся президент Руанды П. Кагама (93,08% на выборах 2010 г.), президент Алжира А. Бутефлика (81,53% на выборах 2014 г.) и абсолютный рекордсмен - президент Казахстана Н. Назарбаев (97,75% на выборах 2015 г.).

Значимым фактором современных авторитарных режимов является то, что для таких режимов даже в так называемую эпоху конца идеологий политическая идеология сохраняет свое значение . Публичная идеология необходима таким режимам для поддержания социального господства и самолегитимации, а также для сплочения и мобилизации управляемых на их поддержку. В качестве такой идеологии современные диктаторские и неоавторитарные режимы используют различные идеологии этатизма с той или иной националистической окраской. А латентной, публично не афишируемой, идеологией правящих при таких режимах служит идеология коррупции - система установок на использование полномочий и ресурсов публичной власти для личного или группового материального и нематериального обогащения, мотивирующая их социальное и политическое поведение.

Weber M. Economy and Society. P. 216. Smith В., Thompson G. Qatar 2013.SNIA/6745 // House of Commons Library. 2013.18 October. URL: http://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN06745/SN06745.pdf

Индекс внесудебных расправ определяется в базе данных о правах человека Чингра-нелли - Ричардса (CIRI Human Rights Data Project. URL: http://www.bumanrightsdata.com).

SchecilerA. Election without democracy: The Menu of Manipulation. P. 36.

Ibid.

Нисневич IO. А., Рябов А. В. Современный авторитаризм и политическая идеология.

Коррупция, то есть неправомерное использование должностным лицом своих властных полномочий для извлечения личной выгоды, является столь специфичным явлением, что почти всегда имеет политический характер. Так как почти все сферы коррупции, за исключением таких специфических, как медицина или образование, связаны с государственными чиновниками, что уже подразумевает политический элемент коррупционных действий. Так что политической может быть названа как коррупция в широком смысле, в которой задействованы госслужащие, так и коррупция, направленная на манипуляции в политической сфере.

Коррупция связана с политикой изначально именно в силу самого характера данного явления: коррупционером может быть лишь человек, которому доверены те или иные властные полномочия или не принадлежащие ему ресурсы и которые он в нарушение закона использует для собственной выгоды, материальной, политической или иной другой. Как уже ясно, чаще всего такими людьми оказываются чиновники, то есть люди, которые являются представителями государства и от его имени могут совершать различные действия. В основе феномена коррупции лежит конфликт между интересами чиновника и интересами государства недобросовестные действия чиновника наносят вред государству и интересами его граждан, что уже означает политический характер данного шага

Если же иметь в виду политическую коррупцию в её узком значении, в данном случае к личным интересам чиновника добавляется возможный корпоративный интерес, то есть интерес той или иной группы чиновников, того или иного ведомства, различных партийных организаций или лоббистских групп. Но в любом случае решающим фактором является противоречие этих мотивов, интересов и действий интересам государства и, что важнее, его граждан, народа как носителя высшей власти. И здесь на первый план выходит не материальная составляющая в виде взяток, «откатов» и прочих стимулов, которые связаны с коррупцией по вопросам бизнеса, а другие инструменты: недобросовестная судебная система, ограничение свободы средств массовой информации, непосредственное, с помощью подконтрольных силовых ведомств, или опосредованное (через так называемый «административный ресурс») оказание влияние на результаты выборов и иные процедуры политической жизни.

Отдельного рейтинга стран по признаку политической коррупции не существует - прежде всего, из-за сложности выделения этой составляющей из общего коррупционного фона. Однако большинство экспертов полагают, что данные по «общей» коррупции чаще всего отображают состояние дел в той или иной стране и с политической коррупцией, так как политические моменты в том или ином виде присутствуют почти во всех коррупционных процессах. И в этой связи весьма показательным является самый авторитетный рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции, ежегодно составляемый неправительственной международной организацией Transparency International. Впрочем, большинство стран, которые занимают в рейтингах этой организации низкие места, высказывают скептическое отношение к объективности этого «хит-парада», однако это и не удивительно.

Так вот, на протяжении последних лет, весь недолгий XXI век, Россия занимает в рейтингах Transparency International по уровню восприятия коррупции стабильные очень низкие места. Которые означают, что специалисты этой организации оценивают Российскую Федерацию как одну из наиболее коррумпированных, в том числе и в политическом плане, стран планеты. Более того, вплоть до 2010 года пять лет Россия всё более снижалась в этом рейтинге, то есть уровень коррупции всё возрастал. Так, в 2009 году Россия занимала 146 место в списке, а в 2010 году опустилось на 154 место из 178 представленных в данном рейтинге. В 2011 году, если судить по рейтингу Transparency International, обнародованном 1 декабря этого года, ситуация несколько улучшилась. Россия поднялась в рейтинге на несколько позиций, заняв 143 строчку списка из 182 возможных - это позволило догнать Нигерию и рассчитывать на то, чтобы в будущем стать менее коррумпированной страной, нежели, например, Коморские Острова. Позитивное влияние оказали некоторые изменения в законодательстве: в 2011 году были введены декларирование чиновниками доходов и имущества, ужесточение санкций за коррупцию, введение штрафов, кратных ущербу от противоправных действий, и тому подобное.

Политическая коррупция в России, как и почти все явления и процессы, попадающие на российскую почву или вырастающие на ней, имеет собственные черты. Прежде всего, это касается истоков российской политической коррупции. Почти все исследователи этой проблемы единодушны в том, что по-настоящему политическая коррупция в России родилась в период существования СССР - до 1917 года коррупция в стране хоть и имела огромные масштабы, но ограничивалась экономической сферой. В СССР, в условиях тоталитарного режима, когда государство одной из главных своих задач видело в подчинении себе всех граждан и репрессиях в отношении непокорных, политическая коррупция была узаконенной государственной политикой против своего народа. Поэтому, когда в условиях современной России встаёт вопрос о политической коррупции, не нужно забывать, что и руководители страны, и чиновники всех уровней, и большая часть населения родом из СССР. Как представители высшего руководящего звена, привыкшие решать свои задачи без оглядки на мнение народа, как чиновники, привыкшие исполнять свои обязанности по требованию не закона, а начальства, так и народ, в большей своей части привыкший, что от него в жизни страны ничего не зависит.

Политика, как практика управления государством, и коррупция всегда тесно связаны. В отечественной науке изучению политического аспекта коррупции уделяется серьезное внимание. При этом политическую коррупцию следует отличать от бюрократической коррупции, характеризующейся отсутствием политических мотивов коррупционных действий. Она адресована бюрократии - управленческой группе, не имеющей возможности принимать самостоятельные (без участия представителей элиты) политические решения.

В широком смысле, под политической коррупцией принято понимать подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще, либо преступную деятельность, заключающуюся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения.

По мнению некоторых ученых, под политической коррупцией следует понимать коррупционные (или связанные с коррупцией) формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп и отдельных лиц за власть, т. е. с целью ее захвата или удержания, а также против политических конкурентов. Некоторым ее видам присущи коррупционные деяния против конституционных прав и свобод человека и гражданина, против основ государственного строя и государственной власти.

Политическая коррупция чрезвычайно развита в силу того, что она охватывает все органы государственной власти (исполнительной, представительной и судебной). В ее основе лежит неправомерное и корыстное использование ресурсов власти, в том числе, в негосударственном секторе на уровне местного самоуправления.

Для политической коррупции характерно стремление ее субъектов к приращению своего властного потенциала без явной, на первый взгляд, материальной выгоды. Дело в том, что корыстные мотивы на нижестоящих уровнях социальной организации (ГИБДД, чиновники низших рангов, преподаватели, врачи и т.д.) имеют, как правило, конкретное материальное воплощение: четко оговоренные суммы денег или объемы запрашиваемых услуг. В ситуации с коррупцией политической и размер вознаграждения, и сам факт этого вознаграждения зачастую скрыты от глаз общественности и правоохранительных структур. То есть вредоносность такого явления очевидной для рядового человека представляется не всегда. Именно эта черта способствовала размежеванию точек зрения исследователей политической коррупции. Парадокс заключается в том, что абсолютно деструктивный, с точки зрения закона, феномен в глазах теоретиков политического менеджмента превращается в оригинальную деталь управленческого инструментария, коррозийный характер которого порой подвергается сомнению.

Таким образом, в отечественной науке, так же как и в зарубежной, выделяются следующие признаки политической коррупции:

а) отсутствие явной противоправности;

б) нацеленность на захват, сохранение, укрепление и распределение власти, как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными устойчивыми сообществами);

в) использование для достижения указанных целей как государственных, так и общественных ресурсов.

Большинство специалистов, изучающих политическую коррупцию, рассматривают ее как особый вид коррупции, возникающий в политической системе общества в результате нарушения избирательного процесса, покупки голосов избирателей во время выборов. Коррупция здесь выражается в незаконном финансировании избирательных кампаний, информационном обеспечении выборов организациями и СМИ из корыстной или иной заинтересованности, подкупе лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса). Такая коррупция поражает и деформирует все ветви власти и все сферы государства, принципиально меняя смысл и характер деятельности государственных органов власти. Здесь действительно есть все характерные признаки коррупции, за исключением наличия должностного лица.

Как известно, выборы обеспечивают коррекцию социально-политического курса и экономический прогресс цивилизованного государства. В то же время, нарушение механизма выбора власти приводит к непоправимым, с точки зрения формирования и развития политической системы государства, его экономики и социальной сферы, последствиям, поскольку порождает такое смертельно опасное для общества и государства явление, как политическая коррупция. В этой связи некоторые авторы определяют политическую коррупцию, как деяния политиков, претендентов или лиц, связанных с ними, во время подготовки и проведения выборов, назначение или утверждение на определенной государственной должности, а также проведение иных политических мероприятий, направленных на получение или сохранение определенной должности или статуса, как для себя, так и для других лиц, совершенных путем использования должностных полномочий - как своих, так и иных лиц, использования своих и чужих материальных ресурсов вопреки интересам государства, общества и других лиц в целях получения политической выгоды, личного обогащения, а также в пользу узкогрупповых интересов и политических партий.

Таким образом, основными сферами политической коррупции являются выборы в законодательные и представительные органы власти всех уровней, деятельность политических партий, а также политический лоббизм, навязывающий органам государственной власти и местного самоуправления те или иные решения, или внедряющий в их руководящие органы представителей определенных групп влияния.

В силу того, что подобная деятельность ведет к формированию властных структур, под управлением которых оказывается значительная часть российского общества и целые российские регионы, коррупция здесь наиболее опасна, ибо ее последствия весьма труднопреодолимы, и, более того, способствуют развитию не только политической, но и многих других форм коррупции. Коррупционеры, захватившие подобным путем власть в тех или иных государственных структурах или в отдельных субъектах Российской Федерации, могут затем годами сохранять и приумножать свою власть с использованием коррупционных механизмов различного вида и оказавшегося в их руках административного ресурса, в том числе, и при проведении очередных выборов.

Так, в докладе Общественной палаты по коррупции отмечалось, что в последние годы несовершенство партийно-политической системы в России, отсутствие полноценных политических партий, реально выражающих интересы конкретных социальных групп, привели к тому, что партии стали развиваться по двум направлениям: либо представлять интересы исполнительной вертикали, либо превращаться в своего рода бизнес-проекты по привлечению финансовых средств путем получения поддержки от власти в обмен за голоса при рассмотрении того или иного вопроса в законодательном органе.

Ввиду указанных обстоятельств, коррупционная составляющая политического процесса стала выражаться в лоббировании одних законопроектов и торможении других в интересах конкретных финансово-промышленных групп, которые финансируют партии и экономически стимулируют деятельность депутатов, способных оказать влияние на решения законодательных органов. А поскольку криминальные сообщества обладают немалым ресурсом влияния в сфере экономики, отдельные политики и партийные функционеры, по существу, начинают выражать не только экономические, но и криминальные групповые интересы.

Следует подчеркнуть, что политическая коррупция в современной России обладает всеми существенными признаками этого политического феномена, в числе которых необходимо отметить следующие:

Фактическое искажение механизма выборного процесса путём фальсификации результатов выборов, ставящее целью удержание (узурпацию) власти и неизменность существующей политической системы государства;

Образование и развитие особых финансово-политических групп, в руках которых сосредоточены огромные ресурсы и внутри которых в узком кругу принимаются стратегические государственные решения без их предварительного обсуждения в парламенте;

Отсутствие реальной политической конкуренции и отсутствие реальных политических партий, ставящих своей целью приход к управлению государством путём политической борьбы;

Формирование органов исполнительной власти (правительства, администрации) не по профессиональному признаку, а признаку личной преданности вождю и круговой поруки.

Государственная (административная, финансовая, экономическая, информационная и пр.) поддержка действий одной политической группы в ущерб поддержке действий других политических и социальных групп.

Таким образом, политическая коррупция представляет собой процесс насильственного и нелегитимного удержания (узурпации) высшей государственной власти одной из политических групп (кланов) в целях неограниченного и неконтролируемого доступа к административным, природным, производственным, финансово-экономическим, информационным, избирательным и другим ресурсам государства с одновременным лишением прав доступа к этим ресурсам иных политических и социальных групп путём фальсификации результатов выборов или отмены (частичной или полной) выборов этой власти.

Какие же основные, базовые причины политической коррупции? Это, прежде всего, несовершенство политических институтов и всего механизма государственного управления. Понятно, что совершенных социально-политических систем не существует. Но понятно и то, что в демократических странах, где десятилетиями отрабатывалась система государственного управления, обеспеченная эффективным законодательством, сложившимся кодексом высоких стандартов политической этики элиты, политическая коррупция находится под действенным контролем и государства, и общества. Поэтому в таких странах (к примеру, скандинавские страны, Канада, Нидерланды, Сингапур и многие другие) мы наблюдаем традиционно низкий уровень политической коррупции. Там же, где возникают новые социально-политические системы, как, например, в России, либо складываются условия для развития отношений коррупции, (к примеру, в свое время в Италии), как правило, по разным причинам, происходит бурный всплеск политической коррупции.

Другой важнейшей причиной политической коррупции в стране является низкий уровень участия граждан страны в контроле над государством. Мера этого контроля настолько низка и реальные возможности граждан оказывать влияние через слабые пока институты представительства (политические партии, группы интересов, группы давления), иные формы участия на принятие тех или иных решений настолько ничтожны в российской политической системе, что мы вполне можем говорить лишь о складывающихся в Российской Федерации механизмах влияния гражданского общества на государство.

Важнейшей причиной, и, одновременно, следствием двух предшествующих причин политической коррупции в стране, является то, что называют состоянием «честности власти», стандартами политической этики бюрократии, которые находятся в прямой зависимости от политической воли, ценностей и стандартов политической этики властвующей политической элиты страны. Очевидно, что мера коррупции чиновничества, как орудия власти политической элиты, зависит от контроля за ее деятельностью со стороны властвующей политической элиты, от внутреннего контроля самой бюрократии (действующие профессиональные и этические стандарты корпорации), и от контроля (давления) со стороны общественности. Поскольку роль общественности в процессах принятия и контроля за выполнением политических решений в стране ничтожна, постольку правящая политическая элита и бюрократия становятся главными субъектами «правил политической игры» и политического режима в стране. Они определяют его основные характеристики, «меры» борьбы против коррупции, «дозируют» условия по формированию в стране гражданского общества и активистского типа политической культуры российских граждан.

В качестве примера можно привести «партию власти» - «Единая Россия». Коррупционный потенциал этой политической организации слишком снижен спецификой ее «подконтрольного» существования. Тесная связь с исполнительной властью, либо прямая включенность в нее не дает членам этой партии возможности проводить самостоятельные лоббистские акции. Отсюда не следует, разумеется, будто представители «Единой России» являются наиболее честными представителями российской элиты, но свои «коррупционные возможности» чиновники-политики, как правило, реализуют за пределами партийной деятельности. Для других «взяткоемких мероприятий» (например, торговля местами в избирательных списках) остается мало возможности из-за плотного централизованного контроля. Основным «конкурентным преимуществом» партии власти является «административный ресурс». Но это уже предмет для исследования прокуратуры и других надзорных органов, для которых не важно к какой партии относится, скажем, директор госпредприятия - взяточник.

Экс-кандидат в Президенты России, лидер новоиспечённой партии «Наш выбор» Ирина Хакамада в самый разгар предвыборной гонки действительно приобрела в Москве престижное жильё. Две квартиры в доме № 5 по Петровскому переулку, что неподалёку от Тверской, к которым впоследствии было решено пристроить мансарду на 200 квадратных метров, обошлись Ирине Муцуовне и её супругу Владимиру Сиротинскому в весьма кругленькую сумму.

И всё бы ничего, вот только в душу многих соратников Хакамады по правому флангу закралась мысль о том, что на эту недвижимость была израсходована часть предвыборных средств. Не секрет, что кампания Ирины Муцуовны финансировалась из-за рубежа, прежде всего за счёт средств одного из руководителей ЮКОСа - Леонида Невзлина. В СМИ называлась даже сумма этих вложений - $10 миллионов. Но дело в том, что часть этого трансферта должна была пойти на нужды фонда «Индем», который возглавляет Георгий Сатаров. Однако до адресата средства, которые были необходимы «Индему», чтобы лучше бороться с коррупцией, так и не дошли. Спустя полгода Сатаров решил прояснить их судьбу, но ему ответили, что деньги истрачены на предвыборную агитацию. Вот тут-то и вспомнилась пресловутая квартира. Так что, пока Ирина Хакамада пытается объединять под своими знамёнами либералов, Георгий Сатаров размышляет, не стал ли он невольным спонсором её новоселья.

Общеизвестно, что коррупция, как и мафия, бессмертна. Коррупционные отношения в современном российском обществе за последние годы не только не сократились, а напротив, расширились, усложнились и превратились в фактор, который сдерживает позитивное социально-экономическое развитие страны и угрожает национальной безопасности. Между тем, существует едва ли не единственный способ, позволяющий если не искоренить, то хотя бы поддерживать уровень политической коррупции на приемлемом для общества уровне. Этот способ давно известен и широко применяется в цивилизованных странах (разумеется, в каждой - со своей спецификой). Он заключается в создании эффективной политической системы, которая в наибольшей степени генерирует политическую конкуренцию, в свою очередь, обеспечивающую в сочетании со свободными выборами формирование дееспособных партий, партийных коалиций, парламента, правительства, состоящего из профессионалов, независимых профсоюзов, СМИ, судов, прокуратуры.

Одной из важнейших задач в борьбе с коррупцией в системе государственной службы является формирование государственной стратегии, предусматривающей следующие антикоррупционные механизмы:

Политический механизм (политическая воля руководства страны, привлечение институтов гражданского общества и т.д.);

Законодательный механизм (совершенствование антикоррупционного законодательства, устранение недостатков действующего механизма правового регулирования государственной службы и т.д.);

Институциональный механизм (усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики; создание государственно-общественных структур контроля за деятельностью госслужбы, обеспечение независимости и эффективности судебной системы, органов прокуратуры и правоохранительных органов и т.д.);

Международный механизм (подписание и ратификация международных протоколов и законов; привлечение к законодательной работе международных экспертов по борьбе с коррупцией и т.д.);

Воспитательно-образовательный механизм (возрождение такого понятия, как этика государственного служащего; повышение юридической грамотности широких слоев населения; воспитание нового поколения государственных служащих).

В заключение хотелось бы отметить, что политическая коррупция в условиях современной России - явление глубоко закономерное. Она не просто широко распространена и всепроникающа. Она является одной из форм своеобразной интеграции политического пространства, связывая всех со всеми - бизнесменов с политиками, оппозиционеров с правительственными чиновниками, криминальных авторитетов с борцами за правопорядок.

Коррупция в России не может быть объяснена личной жадностью политиков и чиновников, к которым вполне применима классическая формула Михаила Булгакова: люди как люди, только квартирный вопрос их испортил.

Больше того, опыт российской оппозиции показывает, что заниматься выборами, агитацией на телевидении или другими формами работы с «политическими технологиями» невозможно, не замаравшись в той или иной мере о коррупционные схемы. Политические технологии и коррупционные схемы принципиально неразделимы, по крайней мере - в условиях нашей страны.

С другой стороны, объективные причины коррупции не снимают личной ответственности с политиков. Тем более, что на практике мы видим стремление политических лидеров не к минимализации, а напротив, к максимизации коррупционных схем.

Выходом из ситуации может быть лишь появление нового поколения оппозиционных политиков и организаций, более тесно связанных с обществом и массовыми движениями. Преимущество массового движения состоит в том, что хотя оно тоже не имеет абсолютного иммунитета к коррупции, оно стихийно «гасит» коррупционные импульсы - всех подкупить невозможно, каждому пикетчику взятку не дашь.

С другой стороны, ответом на развитие коррупции в оппозиционных рядах является открытость и переход к демократической практике. Массовость сама по себе не является гарантией от коррупции (как показал опыт КПРФ), если нет открытости и демократических процедур.

В условиях демократической процедуры и открытой дискуссии политики не перестанут брать деньги у спонсоров (в противном случае они просто не смогут участвовать в выборах), но они потеряют возможность торговать своей политической позицией, поскольку не смогут провести договоренную со спонсором линию через демократически избранные и гласно функционирующие органы.

В данной связи ключевым вопросом является не гласность в отношении источников получения средств, а демократические процедуры принятия решений об использовании ресурсов и контроль за исполнением этих решений.

Конкретным механизмом борьбы с политической коррупцией может стать институт первичных выборов («праймериз»), вовлекающих активистов и сторонников партии в формирование избирательных списков. Левым силам могут быть рекомендованы открытые «праймериз» с участием актива социальных движений.

Неготовность той или иной политической силы к открытым и демократическим процедурам может служить показателем потенциального уровня коррупции, даже если это сила новая, находящаяся в стадии формирования и ничем пока себя не запятнавшая.

В конечном счете, борьба с коррупцией в политике, если относиться к ней не пропагандистски и демагогически, а системно, оборачивается работой по реформированию всей системы политических партий и организаций, их взаимоотношений с государством и обществом. Речь идет, таким образом, о движении к новой политической системе.

S.N. Yeliseeva Corruption in the Political System of Russia: the Main Lines of Anti-Corruption Policy

Corruption is regarded as one of the challenges of public and social development. Various aspects of combating this phenomenon are covered. Conclusions about the effectiveness of anti-corruption policy are made.

Key words and word-combinations: corruption, social phenomenon, civil society, anti-corruption activity.

Коррупция рассматривается в качестве одного из вызовов государственному и общественному развитию. Освещаются различные аспекты противодействия данному явлению. Делаются выводы об эффективности антикоррупционной политики.

Ключевые слова и словосочетания: коррупция, социальное явление, гражданское общество, антикоррупционная деятельность.

УДК 354:342.5 ББК 66.3(0), 123

С.Н. Елисеева

КОРРУПЦИЯ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

^В настоящее время коррупция в России представляет собой большую социальную угрозу и является одним из негативных факторов, препятствующих эффективному развитию государства.

Коррупция выступает серьезным вызовом человеческому развитию. Это проявляется в том, что коррупция не только подвергает риску суверенитет и безопасность государства, но и подрывает сами устои человеческой цивилизации, нарушает нормальное развитие всех сфер жизни граждан, снижает уровень их нравственности и материального благосостояния, а также усугубляет один из самых опасных как для нормальной человеческой жизни, так и для ведения бизнеса кризисов - кризис доверия.

В современной научной литературе представлены два основных подхода к определению понятия коррупции. В узком (собственно юридическом) смысле коррупция рассматривается как совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. Среди существующих определений коррупции наиболее лаконичная и в то же время точная характери-

2013 ВЕСТНИК ПАГС 81

стика этого сложного социального явления дана в справочном документе ООН: «Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» .

Анализ показывает, что легальные определения коррупции несомненно способствуют борьбе с ней. Определение коррупции позволяет очертить сферу отношений как предметную область, в рамках которой могут быть выбраны антикоррупционная государственная политика, соответствующие средства и инструменты противодействия, в том числе правовые. С нашей точки зрения, решению таких задач противодействия коррупции соответствует следующее доктринальное определение: коррупция - это противоправное использование должностным или иным лицом своего положения в целях получения ненадлежащей выгоды для себя или третьих лиц, предоставления другими лицами такой выгоды, а также посредничество и иные формы содействия в совершении указанных деяний.

Реализация общенациональной антикоррупционной политики должна подкрепляться подготовкой и принятием нормативных актов, охватывающих различные сферы регулирования, так или иначе связанные с посягательством на принцип равенства всех граждан перед законом. Борьба с коррупцией требует системного подхода, поскольку данное явление - нарушение порядка управления государством. Помимо разработки плана борьбы с ней, необходимы усилия не только органов государства, но и гражданского общества для обеспечения принципа равенства граждан перед законом и судом. Следует отметить, что для российского общества проблема коррупции приобрела особую значимость, поскольку ее масштабы в стране достигли уровня социального бедствия.

В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г., констатируется, что коррупция является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства. Она по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики. Коррупция вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений выступает одним из главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности Российской Федерации .

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью.

Характеризуя Федеральный закон «О противодействии коррупции» , важно подчеркнуть, что в значительной мере это не только нормативно-правовой, но и программный документ. Он определяет основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливает сферу применения антикоррупционной политики (в первую очередь как сферу служебных отношений), фиксирует социальные ожидания в данном виде деятельности.

82 2013 ВЕСТНИК ПАГС

Именно с этих позиций следует оценивать критику, последовавшую после его принятия и касающуюся предполагаемых сложностей с его реализацией.

Будучи нормативным актом программного характера, указанный Закон действительно требует для своего осуществления принятия ряда развивающих его положения документов. В силу этого он выступает актом систематизации различных норм права, имеющих целью борьбу с коррупцией.

Принятие Федерального закона является важным шагом по нормализации общественных отношений в данной сфере. Безусловно, помимо карательных функций государство и право должны обеспечивать профилактику, предупреждение коррупции, для чего требуется целый комплекс мер, позволяющих обеспечить недопущение коррупционного поведения, а также своевременное выявление и пресечение фактов подобных действий.

В общую стратегию противодействия коррупции в полной мере вписывается реализация федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 . В качестве важнейшей задачи она определяет создание надежных механизмов предупреждения коррупции в системе государственной службы.

В Программе определены меры по противодействию коррупции, направленные на разработку и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, что, в свою очередь, будет направлено на предупреждение коррупции, а также на выявление и разрешение конфликтов интересов на государственной службе. Важными шагами являются создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества; совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения; разработка мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы. Однако для реализации данных мер должны быть определены процедуры, обеспечивающие проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих. Необходимо совершенствовать работу, направленную на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе.

Важную роль в борьбе с коррупцией играют конкретные меры, способные снизить число коррупционных проявлений в государстве и обществе, выявить и наказать лиц, замешанных в коррупции. Так, в большинстве органов исполнительной власти созданы службы собственной безопасности, пресекающие деятельность коррупционеров внутри министерств, ведомств и их территориальных подразделений во всех регионах России. Простой и достаточно эффективной мерой является обязательная ежегодная отчетность чиновников (должностных лиц органов исполнительной власти и депутатов) о доходах и имущественном положении. Декларации о доходах указанных лиц (а также их детей и супругов) находятся в открытом доступе в сети Интернет, освещаются в официальных СМИ, проверяются контрольными и надзорными органами .

Антикоррупционная политика в Российской Федерации прошла сложный

2013 ВЕСТНИК ПАГС 83

путь от практически полного своего отсутствия до создания вполне адекватных сложившейся ситуации правовых основ системной деятельности по противодействию коррупции на всех уровнях государственной власти, во всех сферах общественной и государственной жизни. Во исполнение Национального плана противодействия коррупции в России создана законодательная база в сфере противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции, активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней. В то же время по-прежнему в этой области основной упор делается на борьбу с последствиями коррупции, а ее причины остаются практически без внимания, хотя эта проблема безусловно требует к себе особого подхода, сочетающего различные меры и средства.

Поскольку коррупция в России приобрела характер системного явления, эффективная борьба с ней возможна только при использовании комплекса экономических, политических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер. Как социальное явление коррупция требует не только внимательного и тщательного научного исследования ее причин и проявлений, но и мобилизации усилий органов государства и институтов гражданского общества по преодолению условий и последствий ее существования.

Надлежит отметить, что в сфере противодействия коррупции нельзя ограничиваться лишь совершенствованием законодательства - необходимо предпринимать и другие меры. В первую очередь следует усилить контроль за применением законов, поскольку правоприменение остается пока одним из слабых мест в российской антикоррупционной системе. В современных условиях возрастает роль и парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти. В арсенале парламента существуют такие мощные инструменты, как парламентские расследования, депутатские и парламентские запросы, заслушивание ежегодных отчетов членов Правительства РФ в рамках «правительственных часов». На наш взгляд, это серьезная возможность для реального влияния на качество работы исполнительной власти, которую необходимо активно использовать. В настоящее время прорабатываются меры по усилению таких полномочий.

Коррупцию, конечно, нельзя считать исключительно российской проблемой: она не признает государственных границ, а причины и условия, ее порождающие, во многом схожи и присутствуют практически во всех странах. Следовательно, меры, предпринимаемые на национальном уровне, должны сочетаться с консолидированными действиями в международном масштабе.

Библиографический список

1. Лунеев В.В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8. С. 81.

2. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Рос. газ. 2009. 19 мая.

3. О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // Рос. газ. 2009. 12 марта.

5. Панова А.Г, Яцеленко Б.В. Что такое коррупция и как с ней бороться. М., 2010.

84 2013 ВЕСТНИК ПАГС